66
III. KERANGKA PEMIKIRAN DAN HIPOTESIS
3.1. Kerangka Pemikiran
Saat ini komitmen global menempatkan masalah kemiskinan sebagai prioritas utama. Begitu pentingnya masalah kemiskinan, sehingga Rencana Kerja
Pemerintah RKP tahun 2009 mengambil tema “Peningkatan Kesejahteraan dan Penanggulangan Kemiskinan”. Implikasinya adalah bahwa hampir semua
kebijakan pembangunan diarahkan untuk penanggulangan kemiskinan. Puluhan program dan trilyunan rupiah dana yang digulirkan setiap tahunnya selama 20
tahun terakhir, pada kenyataannya belum mampu memberikan hasil yang optimal untuk menurunkan jumlah penduduk miskin secara permanen, bersifat fluktuatif
dan memiliki kerentanan baik dalam tataran mikro, meso, dan makro. Kemiskinan merupakan masalah yang multikompleks, dinamis, dan
berkaitan dengan ruang, waktu serta tempat dimana kemiskinan itu dilihat dari berbagai sudut pandang. Oleh karena itu, untuk memahami permasalahan
kemiskinan yang multikompleks dan multidimensi harus didekati secara komprehensif dengan melibatkan berbagai disiplin ilmu “multidisiplin” pula.
Upaya penanggulangan kemiskinan tidak bisa dilakukan secara universal, karena fenomena dan permasalahan kemiskinan berbeda pada suatu negara dengan
negara lain begitupula antara wilayah dengan wilayah lain dalam suatu negara. Berangkat dari penjelasan di atas dan mengacu pada kajian pustaka
terdahulu serta beberapa penelitian empiris, maka upaya penanggulangan kemiskinan melalui intervensi kebijakan tidak bisa dilakukan dari satu arah atau
bukan hanya dalam pemenuhan kebutuhan makanan saja. Dalam konteks penanggulangan kemiskinan, intervensi kebijakan seyogyanya dilakukan dengan
menggunakan pendekatan dua arah, baik dari eksternal maupun internal. Di satu sisi, kebijakan dari luar bukan hanya menyentuh aspek ekonomi, akan tetapi perlu
dilakukan secara komprehensif yang mempertimbangkan aspek-aspek eksternal dan aspek non ekonomi yang berpengaruh. Di sisi lain, upaya penanggulangan
kemiskinan harus mempertimbangkan karakteristik rumah tangga dan individu, sehingga intervensi kebijakan dapat mengentaskan kemiskinan secara optimal dan
permanen.
67 Seseorang dapat dikatakan hidup layak, bukan hanya dilihat dari pemenuhan
kebutuhan makan saja, tetapi perlu dilakukan pemenuhan kebutuhan dasar bukan makanan, seperti pendidikan, kesehatan, perumahan, pakaian, dan pelayanan
publik lainnya yang memadai seperti jalan, listrik, dan air bersih. Hal ini sejalan dengan BPS 1999 yang membedakan garis kemiskinan pada dua komponen
utama, yaitu garis kemiskinan makanan dan bukan makanan. Karakteristik rumah tangga dan individu menjadi penting untuk dipahami
secara baik dan mendalam dalam konteks penanggulangan kemiskinan. Beberapa penelitian yang pernah dilakukan terkait dengan faktor-faktor yang memengaruhi
kemiskinan membagi karakteristik rumah tangga menjadi empat kelompok, yaitu modal manusia human capital, modal fisik produktif physical productive
capital , status pekerjaan, dan karakteristik wilayah Ikhsan, 1999. Sedangkan
Harniati 2007, membagi aspek-aspek yang memengaruhi kemiskinan dalam perspektif mikro rumah tangga menjadi tiga kelompok, yaitu a modal manusia
human capital yang meliputi profil umum kepala rumah tangga, variabel kondisi kesehatan rumah tangga, dan variabel kondisi ekonomi rumah tangga, b variabel
modal fisik yang dimiliki rumah tangga miskin, serta c variabel tempat tinggal. Dalam disertasi ini, aspek-aspek tersebut di atas dijadikan sebagai acuan,
namun dalam perspektif mikro karakateristik rumah tangga dijadikan sebagai variabel untuk mengukur kerentanan rumah tangga terhadap kemiskinan.
Karaktersitik rumah tangga dibagi menjadi enam komponen utama, i profil umum rumah tangga yang meliputi jenis kelamin kepala rumah tangga, umur
kepala rumah tangga, jumlah tanggungan, dan jumlah anggota keluarga yang bekerja; ii variabel modal manusia yang meliputi tingkat pendidikan kepala
rumah tangga, rata-rata lama sekolah anggota rumah tangga, dan kemampuan baca tulis kepala rumah tangga, kesehatan kepala rumah tangga dan jaminan
kesehatan rumah tangga; iii varibel aksesibilitas rumah tangga ke pelayanan publik yang meliputi pelayanan pemerintahan, akses ke lembaga keuangan formal,
akses terhadap listrik, dan akses terhadap sarana telekomunikasi; iv variabel ekonomi yang meliputi kepemilikan lahan atau nilai aset yang dimiliki kepala
rumah tangga; dan v variabel partisipasi dalam proses pembangunan; serta vi
68 variabel wilayah yang meliputi tempat tinggal pada wilayah pesisir, dataran
rendah dan pegunungan. Keenam komponen karakteristik rumah tangga tersebut di atas merupakan
komponen utama dan penciri penting dalam kemiskinan. Daya tahan rumah tangga terhadap kemiskinan sangat dipengaruhi oleh keenam komponen.
Keberagaman penciri rumah tangga berimplikasi pada intervensi kebijakan penanggulangan kemiskinan yang akan dibuat. Kepala rumah tangga dengan jenis
kelamin pria berbeda intervensinya dengan kepala rumah tangga yang berjenis kelamin perempuan. Demikian halnya dengan jumlah tanggungan rumah tangga
berpengaruh terhadap kemampuan pemenuhan kebutuhan dasar rumah tangga berupa kebutuhan makanan dan bukan makanan seperti pendidikan dan
kesehatan, sehingga intervensinya juga berbeda. Pendidikan diyakini menjadi salah satu faktor yang memiliki kekuatan
pendorong driving force transformasi sosial sebagai daya gebrak memutus tali rantai kemiskinan Departemen Komunikasi dan Informasi Republik Indonesia
2008; Sjafii dan Hidayati 2009; dan Goetz 2007. Indikator yang sering digunakan untuk mengukur tingkat pendidikan yaitu jumlah tahun bersekolah anggota
keluarga, pendidikan kepala keluarga, angka melek huruf, dan angka partisipasi sekolah APS. Pendidikan menjadi driving force, artinya semakin tinggi
pendidikan keluarga tersebut maka akan semakin tinggi kemungkinan keluarga tersebut bekerja di sektor formal dengan pendapatan yang lebih tinggi Ikhsan
1999, Usman et al. 2005, Smeru 2008, TKPK 2006. Pendidikan dan kesehatan memiliki keterkaitan sangat erat dengan
pembangunan ekonomi. Di satu sisi modal kesehatan yang lebih baik dapat meningkatkan pengembalian investasi yang dicurahkan untuk pendidikan, karena
kesehatan merupakan faktor penting agar seseorang bisa hadir di sekolah dalam proses pembelajaran formal seorang anak. Harapan hidup yang lebih panjang
dapat meningkatkan pengembalian atas investasi dalam pendidikan; sementara kesehatan yang lebih baik akan menyebabkan rendahnya tingkat depresiasi modal
pendidikan. Di sisi lain, modal pendidikan yang lebih baik dapat meningkatkan pengembalian atas investasi dalam kesehatan.
69 Tingkat pendidikan dan derajat kesehatan yang tinggi mampu mendorong
masyarakat untuk bekerja lebih efektif dan dengan demikian dapat meningkatkan pendapatan masyarakat. Oleh karena itu, perbaikan akses masyarakat si miskin
ke pelayanan publik seperti pendidikan dan kesehatan perlu ditingkatkan. Peningkatan akses perlu dilakukan secara merata dan dibarengi dengan
peningkatan mutu layanan pendidikan dan kesehatan, terutama pada wilayah perbatasan dan terpencil. Peningkatan akses ke pelayanan publik bisa dilakukan
melalui penyediaan infrastruktur yang baik dan memadai. Bank Dunia 2002 menjelaskan bahwa infrastruktur yang baik akan
memudahkan masyarakat untuk melakukan aktivitas ekonomi dan sosial kemasyarakatan. Selain itu, memudahkan investor untuk melakukan investasi di
daerah yang bersangkutan. Indikator pembangunan infrastruktur yang penting adalah irigasi, akses listrik, dan kondisi jalan utama transportasi, serta sarana dan
prasarana pendidikan dan kesehatan. Dengan meningkatnya infrastruktur secara otomatis dapat meningkatkan aksesibilitas masyarakat terhadap pelayanan publik
terutama dalam akses ke pelayanan pendidikan, kesehatan, dan aktivitas ekonomi serta pelayanan administrasi pemerintahan, yang pada akhirnya dapat mereduksi
kemiskinan. Dengan meningkatnya aktivitas ekonomi dan sosial kemasyarakatan
memberi peluang bagi penduduk untuk meraih peluang-peluang sosial ekonomi yang dapat meningkatkan pendapatannya. Di samping itu, dengan meningkatnya
aktivitas sosial kemasyarakatan dapat meningkatkan peran dan partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Pada kondisi demikian, maka akan tercipta
modal sosial yang kuat di tengah-tengah masyarakat yang dicirikan oleh adanya interaksi, aturan-aturan atau norma, dan terjadinya kepercayaan diantara
masyarakat Dharmawan 2002; Rustiadi et al. 2009. Pelibatan masyarakat dalam proses pembangunan, seperti dalam
perencanaan pembangunan merupakan hak yang dimiliki oleh masyarakat untuk dapat terlibat secara demokratis dalam menentukan pelbagai hal menyangkut
kehidupannya Kartasasmita 1996; dan Nurcholis et al. 2008. Pelibatan penduduk miskin dalam proses pembangunan memberi dampak bukan hanya pada
70 penguatan kapasitas masyarakat miskin, akan tetapi juga memberi peluang untuk
dapat mengakses aktivitas ekonomi produktif yang pada akhirnya dapat meningkatkan pendapatannya. Di lain pihak, dengan pelibatan masyarakat dalam
proses pembangunan dapat meningkatkan efisiensi dan efektifitas pengelolaan pembangunan karena masyarakat mempunyai rasa memiliki terhadap program dan
kegiatan yang telah direncanakan. Akhirnya, pelaksanaan program dan kegiatan pembangunan dapat dilakukan dengan tepat sasaran, tepat waktu dan tepat guna.
Pada tingkat wilayah ada beberapa karakteristik yang mungkin berkaitan dengan kemiskinan. Hubungan karakteristik dengan kemiskinan tersebut sesuai
dengan kondisi wilayah tersebut. Wilayah perkotaan dengan karakteristik umumnya bekerja di sektor informal, berbeda karakteristik kemiskinannya di
perdesaan yang umumnya bekerja pada sektor pertanian. Demikian halnya, pada wilayah pesisir berbeda karakteristiknya pada wilayah dataran rendah dan
pegunungan. Namun demikian, secara umum wilayah yang memiliki ciri-ciri seperti terpencil secara geografis, sumberdaya alam yang terbatas, rawan bencana,
rawan konflik, infrastruktur yang terbatas seperti jalan, irigasi, listrik, bangunan sekolah, tingkat kemiskinannya akan tinggi.
Di sisi lain, perspektif makro juga menjadi determinan atau faktor-faktor yang memengaruhi kemiskinan. Variabel makro dalam disertasi ini meliputi
pertumbuhan ekonomi, belanja pemerintah daerah yang terdiri dari belanja publik dan belanja langsung yang diperuntukkan bagi rumah tangga miskin. Belanja
publik dalam hal ini meliputi belanja di bidang pendidikan, kesehatan, bidang pertanian, dan infrastruktur. Di samping itu, variabel makro lainnya yang
dianggap berpengaruh terhadap kemiskinan yaitu inflasi yang dalam disertasi ini adalah GDP_deflator, PDRB per kapita, pendapatan asli daerah PAD, kontribusi
sektor terhadap PDRB yang meliputi sektor pertanian dan industri, desentralisasi fiskal serta krisis moneter.
Dalam konteks makro ekonomi, ukuran kesejahteraan masyarakat dikaitkan dengan pertumbuhan ekonomi suatu wilayah dan tingkat pendapatan per kapita
masyarakat. Semakin tinggi pertumbuhan ekonomi suatu wilayah atau biasa disetarakan dengan produk domestik regional bruto PDRB maka dapat
71 disimpulkan bahwa semakin tinggi kesejahteraan masyarakat di wilayah tersebut
Mankiw 2007; dan Dornbush et al. 1987. Namun, pertumbuhan ekonomi yang tinggi tidak menjamin meningkatnya kesejahteraan masyarakat secara
menyeluruh. Masyarakat golongan bawah miskin kurang mempunyai akses terhadap faktor produksi tenaga kerja, modal, tanah, dan enterpreneur.
Pertumbuhan ekonomi yang tinggi diyakini dapat menurunkan insiden kemiskinan ketika dibarengi dengan perbaikan distribusi pendapatan secara adil.
Dalam kegiatan ekonomi faktor produksi disinergikan untuk menciptakan nilai tambah value added, yang agregasinya merupakan produk domestik bruto.
Nilai tambah merupakan balas jasa faktor produksi tenaga kerja mendapatkan upah, modal mendapatkan dividen, tanah mendapatkan sewa, dan enterpreneur
mendapatkan keuntungan. Dari perekonomian yang berlangsung, dua hal yang mungkin. Pertama, kesenjangan pendapatan semakin tinggi, dikarenakan sebagian
kecil masyarakat menguasai faktor produksi dan sisanya, penduduk miskin, tidak, sehingga mereka tetap miskin. Kedua, andaikata penguasa faktor produksi adalah
investor asing, maka akan mengurangi kue ekonomi domestik, dimana nilai tambah “value added” lebih banyak kembali kepada pemilik modal Heru 2006.
Pertumbuhan ekonomi secara kausalitas berkorelasi dengan peningkatan PDRB dan PDRB per kapita, serta peningkatan investasi. Pertumbuhan ekonomi
mendorong pertumbuhan pendapatan secara agregat, oleh karena itu pertumbuhan ekonomi harus dibarengi dengan distribusi pendapatan yang berkeadilan.
Peningkatan tingkat pendapatan golongan miskin akan mendorong kenaikan permintaan produk kebutuhan rumah tangga buatan lokal, seperti makanan dan
pakaian. Meningkatkan permintaan akan barang-barang buatan lokal memberikan rangsangan yang lebih besar kepada produksi lokal, memperbesar kesempatan
kerja lokal, dan menumbuhkan investasi lokal, serta mendorong pertumbuhan PDRB dan PDRB per kapita Todaro dan Smith 2006; 2009.
PDRB sebagai salah satu ukuran kesejahteraan yang telah disepakati oleh para ahli ekonomi dan praktisi, dari sisi demand salah satu pendukungnya adalah
Anggaran Pembangunan dan Belanja Daerah APBD. Meningkatnya APBD dan APBN berdampak pada peningkatan kualitas pelayanan publik dan pengurangan
72 kemiskinan. Dalam teori ekonomi pembangunan diketahui bahwa tingkat
pertumbuhan ekonomi dan pengeluaran pemerintah APBN dan APBD mempunyai hubungan timbal balik yang positip Mankiw 2007 dan Dornbusch et
al. 1987. Belanja pemerintah government expenditure diyakini pula memiliki
peranan penting yang dapat mendorong percepatan penanggulangan kemiskinan dan menjadi hajat hidup orang banyak. Anggaran yang berpihak bagi kaum papa
pro poor budgeting merupakan bentuk tindakan afirmatif yang didukung oleh kebijakan pro kaum miskin yang diarahkan untuk membiayai belanja penyediaan
sarana dan prasarana pelayanan publik. Melalui belanja yang berpihak kepada kaum miskin, seperti belanja bidang pendidikan, kesehatan, infrastruktur dan
belanja yang secara langsung diarahkan untuk menanggulangi kemiskinan Smeru 2001; Tambunan 2006; Hardojo et al. 2008.
Beberapa temuan empiris menunjukkan bahwa peningkatan satu satuan belanja negara atau daerah dapat menurunkan jumlah rumah tangga miskin
sebesar 0,3 persen Jung et al. 2006. Sejalan dengan diimplementasikannya otonomi daerah yang disertai dengan desentralisasi fiskal, pemerintah daerah
menerima dana perimbangan yang sangat besar terutama setelah tahun 2001. Besarnya dana perimbangan yang diterima oleh pemerintah daerah diyakini oleh
beberapa ekonom dapat mereduksi kemiskinan, karena fenomena atau permasalahan yang dihadapi masyarakat miskin dapat diselesaikan dengan baik
dan tepat oleh pemerintah daerah. Di sisi lain, belanja pemerintah daerah di samping mendorong pertumbuhan ekonomi juga dapat meningkatkan investasi
yang secara langsung dapat meningkatkan pembukaan lapangan kerja. Dengan demikian, belanja pemerintah akan dapat mendorong pertumbuhan ekonomi dan
dapat mereduksi kemiskinan, ketika belanja tersebut diarahkan untuk penyediaan infrastruktur dan penyediaan pelayanan publik yang berpihak bagi kaum miskin.
Sebelum krisis ekonomi melanda dunia pada tahun 19971998, model pembangunan Indonesia diakui berhasil menurunkan angka kemiskinan secara
bermakna. Berdasarkan data Survei Sosial Ekonomi Nasional Susenas yang dilakukan oleh BPS, dalam kurun waktu 1976-1996 jumlah penduduk miskin di
Indonesia menurun dari 54,2 juta jiwa atau sekitar 40 persen dari total penduduk
73 menjadi 22,5 juta jiwa atau sekitar 11 persen. Namun setelah krisis ekonomi
terjadi lonjakan yang sangat besar dalam jumlah penduduk miskin, baik secara nasional maupun secara lokal di Kabupaten Barru.
Pengaruh krisis ekonomi yang terjadi pada tahun 19971998, merupakan guncangan shock yang sangat besar pengaruhnya terhadap peningkatan insiden
kemiskinan. Hal ini disebabkan karena adanya peningkatan harga yang berdampak pada menurunnya daya beli masyarakat. Penurunan daya beli tidak
saja terjadi terhadap kebutuhan pokok berupa makanan tetapi juga ke berbagai kebutuhan lain seperti pendidikan, kesehatan dan sebagainya. Kenaikan harga
bahan pokok mendorong menanjaknya inflasi yang bukan hanya berdampak pada rendahnya daya beli masyarakat, akan tetapi juga berpengaruh pada menurunnya
upah riil buruh utamanya upah gaji tetap fixed income earner. Secara bersamaan dampak krisis ekonomi menyebabkan kontraksi pertumbuhan ekonomi yang
sangat tajam dan bahkan mengarah kepada terjadinya stagflasi dimana pertumbuhan ekonomi menjadi minus, disisi lain terjadi lonjakan inflasi yang
sangat besar. Oleh karena itu, dalam disertasi ini kerentanan rumah tangga terhadap
kemiskinan merupakan hal yang esensial untuk dipahami secara mendalam agar kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan dapat dilakukan dengan baik
sejalan dengan
perubahan-perubahan eksternal
lainnya. Kebijakan
penanggulangan kemiskinan yang bersifat top-down dan universal, seringkali tidak mampu mengurangi jumlah insiden kemiskinan dan yang terjadi justru
sebaliknya. Kerangka pemikiran konseptual analisis kerentanan dan determinan kemiskinan berdasarkan karakteristik wilayah di Kabupaten Barru dapat
diringkaskan pada Gambar 7 berikut.
74 Gambar 7. Kerangka Pemikiran Konseptual Penelitian
75
3.2. Hipotesis
