442
pada DPRD diharapkan lembaga tersebut akan mampu memainkan peranan yang sangat kuat dalam menciptakan checks and balances dengan pihak eksekutif.
644
2. Lembaga Legislatif Daerah.
Dalam Pasal 15 Undang-undang No. 22 Tahun 1999 disebutkan bahwa “kedudukan, susunan, tugas, wewenang, hak, keanggotaan, pimpinan dan alat
kelengakapan DPRD diatur dengan undang-undang”. Berdasarkan hal tersebut, maka ketentuan mengenai DPRD ini juga harus memperhatikan ketentuan Undang-undang
Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum dan Undang-undang No. 4 Tahun 1999 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD, yang antara lain
ditentukan keanggotaan DPRD Tingkat I maupun Tingkat II didasarkan pada mekanisme pemilihan umum dan pengangkatan, yang terdiri atas anggota partai
politik hasil pemilihan umum dan anggota ABRI yang diangkat. Oleh karena itu, susunan anggota DPRD baik Tingkat I maupun Tingkat II terdiri atas wakil dari
partai politik hasil Pemilihan Umum dan anggota ABRI yang diangkat dengan masa jabatan 5 lima tahun, hanya saja dalam konteks ini anggota ABRI yang diangkat
hanya 10 dari keseluruhan anggota DPRD Tingkat I maupun DPRD Tingkat II.
645
Dalam kaitannya dengan rangkap jabatan maupun larangan bagi anggota DPRD dalam konteks Undang-undang No. 4 Tahun 1999 maupun Undang-undang
644
Indra J. Piliang, dkk Ed., Otonomi Daerah, Evaluasi dan Proyeksi, Jakarta: Divisi Kajian Demokrasi Lokal Yayasan Harkat Bangsa, 2003, hlm. 53. Perhatikan juga H.R. Syaukani, dkk,
op.cit., hlm. 192.
645
Hal ini dapat diperhatikan dalam Pasal 5 dan Pasal 6 Undang-undang No. 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum, Pasal 18 dan Pasal 25 Undang-undang No. 4 Tahun 1999 Tentang Susunan
dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD.
Maezuki: Pengaruh Sistem Pemilihan Umum Terhadap Keterwakilan Politik Masyarakat pada DPRD-DPRD di Provinsi Sumatera Utara. USU e-Repository © 2008.
443
No. 22 Tahun 1999 ternyata tidak ada pengaturan yang cukup lengkap. Pasal 41 ayat 2, 3 dan ayat 4 Undang-undang No. 4 Tahun 1999 hanya menyebutkan
“keanggotaan DPR dan DPRD tidak boleh dirangkap dengan jabatan apa pun di lingkungan pemerintahan dan peradilan pada semua tingkatan, keanggotaan DPR
tidak boleh dirangkap dengan keanggotaan DPRD atau sebaliknya, serta keanggotaan DPRD di suatu daerah tidak boleh dirangkap dengan keanggotaan DPRD dari daerah
lain. Sedangkan Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tidak mengatur tentang rangkap jabatan dan larangan bagi anggota DPRD.
Realitas yang demikian akan membawa konsekuensi anggota DPRD melakukan berbagai kegiatan diluar pekerjaan sebagai anggota DPRD yang pada
gilirannya dapat mengganggu kinerja DPRD itu sendiri, padahal apabila dicermati undang-undang pemerintahan daerah tersebut, maka politik otonomi yang dianut
adalah pemberdayaan empowering DPRD yang bertujuan mengupayakan agar DPRD mampu melaksankan tugas dan tanggung jawabnya secara wajar, baik sebagai
mitra eksekutif maupun sebagai pengemban pelaksana kedaulatan rakyat di daerah.
646
Berdasarkan kedudukan tersebut, maka posisi DPRD sangat strategis dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, sehingga diharapkan terdapat hubungan yang
serasi dan harmonis antara DPRD dengan Kepala Daerah. Bahkan dalam konteks Undang-undang No. 22 Tahun 1999 sebenarnya posisi DPRD lebih kuat dari Kepala
Daerah, karena DPRD yang berwenang mengangkat dan memberhentikan Kepala daerah.
646
Bagir Manan, Menyongsong Fajar …, op.cit., hlm. 62.
Maezuki: Pengaruh Sistem Pemilihan Umum Terhadap Keterwakilan Politik Masyarakat pada DPRD-DPRD di Provinsi Sumatera Utara. USU e-Repository © 2008.
444
Konteks yang demikian, dapat diperhatikan lebih lanjut dari berbagai tugas dan wewenang yang melekat pada DPRD berdasarkan Pasal 18 Undang-undang No.
22 Tahun 1999, yaitu : 1.
memilih GubernurWakil Gubernur, BupatiWakil Bupati, Walikota Wakil Walikota;
2. memilih anggota MPR dari Utusan Daerah;
3. mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian GubernurWakil Gubernur,
BupatiWakil Bupati, dan WalikotaWakil Walikota; 4.
bersama dengan Gubernur, Bupati, dan Walikota membentuk peraturan daerah;
5. bersama dengan Gubernur, Bupati, dan Walikota menetapkan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah; 6.
melaksanakan pengawasan terhadap : a.
Pelaksanaan Peraturan daerah dan peraturan perundang-undangan lain; b.
Pelaksanaan Keputusan Gubernur, Bupati, dan Walikota; c.
Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah; d.
Kebijakan Pemerintah Daerah; e.
Pelaksanaan kerja sama internasional di daerah 7.
memberikan pendapat dan pertimbangan kepada Pemerintah terhadap rencana perjanjian internasional yang menyangkut kepentingan Daerah;
8. menampung dan menindaklanjuti aspirasi Daerah dan masyarakat.
Sejalan dengan Perubahan UUD 1945, maka sebahagian dari kewenangan DPRD tersebut sudah dihapuskan, diantaranya memilih anggota MPR utusan Daerah.
Dengan adanya format baru kelembagaan MPR yang terdiri dari DPR dan Dewan Perwakilan Daerah DPD dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945,
maka dengan sendirinya MPR yang berasal dari Utusan Daerah telah digantikan dengan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum.
647
Demikian juga kewenangan memilih GubernurWakil Gubernur, BupatiWakil Bupati, dan
647
Hal ini diatur dalam Pasal 22C dan pasal 22E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pasal 6 Undang-undang No. 12 Tahun 2003 Tentang Pemilihan Umum.
Maezuki: Pengaruh Sistem Pemilihan Umum Terhadap Keterwakilan Politik Masyarakat pada DPRD-DPRD di Provinsi Sumatera Utara. USU e-Repository © 2008.
445
WalikotaWakil Walikota disebabkan sejak berlakunya UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya dalam Pasal 18 ayat 4 ditentukan “Gubernur,
Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis”, sehingga secara yuridis terdapat
kehendak untuk memilih kepala daerah itu secara langsung. Oleh sebab itu, di dalam Pasal 62 dan Pasal 78 Undang-undang No. 22 Tahun 2003 Tentang Susunan dan
Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD, kedua kewenangan tersebut telah ditiadakan.
Memperhatikan peranan yang diembannya, maka DPRD dituntut untuk menyelaraskan berbagai kepentingan, baik masyarakat maupun eksekutif
dalam proses perumusan dan pemutusan kebijaksanaan sesuai dengan fungsinya yang cukup luas, meliputi: menghimpun dan menindaklanjuti
aspirasi dan kepentingan masyarakat, fungsi pembuatan PERDA sampai pada fungsi pengawasan penyelenggaraan pemerintahan oleh pemerintah daerah,
yang pada gilirannya dapat menciptakan pemerintahan yang berdaya guna dan berhasil guna.
648
Pelaksanaan berbagai fungsi DPRD tersebut akan menjadi ukuran untuk melihat keberadaan lembaga ini dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Oleh
karena itu, untuk dapat mengaplikasikan berbagai fungsi dimaksud, DPRD pada hakekatnya mempunyai bermacam-macam hak, yaitu : hak inisiatif, hak amandemen,
hak interpelasi, hak petisi, hak budget, hak mengajukan pernyataan pendapat dan hak angket.
Dalam Pasal 19 ayat 1 Undang-undang No. 22 Tahun 1999, secara eksplisit diberikan seperangkat hak yang melekat pada DPRD sebagai berikut :
648
Marzuki, Susunan, Kedudukan. …, op.cit., hlm. 4.
Maezuki: Pengaruh Sistem Pemilihan Umum Terhadap Keterwakilan Politik Masyarakat pada DPRD-DPRD di Provinsi Sumatera Utara. USU e-Repository © 2008.
446
a. meminta pertanggung jawaban Gubernur, Bupati dan Walikota;
b. meminta keterangan kepada Pemerintah Daerah;
c. mengadakan penyelidikan;
d. mengadakan perubahan atas Rancangan peraturan daerah;
e. mengajukan pernyataan pendapat;
f. mengajukan Rancangan Peraturan Daerah;
g. menentukan Anggaran Belanja DPRD; dan
h. menetapkan Peraturan Tata Tertib DPRD.
Di samping berbagai Hak Dewan tersebut, di dalam Pasal 21 Undang-undang No. 22 Tahun 1999, anggota DPRD mempunyai hak: pengajuan pertanyaan,
protokoler dan keuanganadministrasi.
649
Berdasarkan hak-hak yang melekat pada DPRD tersebut kiranya menunjukkan bahwa hak-hak itu sebenarnya cukup luas
untuk memungkinkan DPRD menjalankan fungsinya sebagai lembaga perwakilan rakyat daerah.
Namun demikian, dalam rangka akuntabilitas DPRD dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, kepadanya juga diberikan berbagai kewajiban sebagaimana
diatur dalam Undang-undang No. 22 Tahun 1999 jo. Undang-undang No. 22 Tahun 2003 sebagai berikut :
a. mengamalkan Pancasila
b. melaksanakan UUD 1945 dan mentaati segala peraturan perundang-
undangan; c.
melaksanakan kehidupan demokrasi dan penyelenggaraan pemerintahan daerah;
d. mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional serta keutuhan
Negara Kesatuan Republik Indonesia; e.
memperhatikan upaya peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah;
649
Di dalam Undang-undang No. 22 Tahun 2003, Pasal 63 dan Pasal 64 serta Pasal 79 dan Pasal 80 disebutkan hak DPRD: a. interpelasi, b. angket, dan c. menyatakan pendapat. Sedangkan hak
anggota DPRD meliputi : a. mengajukan rancangan peraturan daerah, b. mengajukan pertanyaan, c. menyampaikan usul dan pendapat, d. memilih dan dipilih, e. membela diri, f. imunitas, g. protokoler,
dan h. keuangan dan administratif.
Maezuki: Pengaruh Sistem Pemilihan Umum Terhadap Keterwakilan Politik Masyarakat pada DPRD-DPRD di Provinsi Sumatera Utara. USU e-Repository © 2008.
447
f. menyerap, menghimpun, menampung, dan menindaklanjuti aspirasi
masyarakat; g.
mendahulukan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi, kelompok, dan golongan;
h. memberikan pertanggungjawaban secara moral dan politis kepada pemilih
dan daerah pemilihannya; i.
mentaati kode etik dan Peraturan Tata Tertib DPRD; j.
menjaga etika dan norma dalam hubungan kerja dengan lembaga yang terkait.
Bahkan untuk menjalankan tugas dan wewenang beserta pelaksanaan hak-hak tersebut, DPRD berdasarkan Pasal 20 Undang-undang No. 22 Tahun 1999 “berhak
meminta pejabat negara, pejabat pemerintah, atau warga masyarakat untuk memberi keterangan-keterangan tentang sesuatu hal yang perlu ditangani demi kepentingan
negara, bangsa, pemerintah, dan pembangunan. Mereka yang menolak permintaan tersebut diancam pidana kurungan paling lama satu tahun karena merendahkan
martabat dan kehormatan DPRD”. Namun demikian, kewenangan ini menurut Bagir Manan merupakan
kecerobohan pembentuk undang-undang yang mensetarakan begitu saja DPRD dengan DPR. Ketentuan untuk DPR begitu saja “dipindahkan” sebagai ketentuan
yang berlaku untuk DPRD, sehingga mengakibatkan terjadi berbagai kejanggalan- kejanggalan:
650
: Pertama, DPRD adalah alat kelengkapan penyelenggaraan otonomi. Hak,
wewenang, tugas DPRD hanya dalam lingkungan melaksanakan otonomi. Karena itu keterangan yang dimintanya berlaku sepanjang mengenai
pelaksanaan otonomi daerah. Pejabat atau warga masyarakat berhak menolak memberi keterangan di luar otonomi daerah karena tidak termasuk wewenang
DPRD. Ketentuan yang menyebutkan “demi kepentingan negara, bangsa,
650
Bagir Manan, Menyongsong Fajar ……., op.cit., hlm. 125-126.
Maezuki: Pengaruh Sistem Pemilihan Umum Terhadap Keterwakilan Politik Masyarakat pada DPRD-DPRD di Provinsi Sumatera Utara. USU e-Repository © 2008.
448
pemerintah, dan pembangunan” harus dibatasi sepanjang dalam rangka urusan otonomi daerah yang bersangkutan.
Kedua, tidak boleh ada pengertian bahwa setiap penolakan permintaan serta merta diancam pidana. Inipun harus dibatasi. Permintaan dapat ditolak kalau
keterangan yang diperlukan di luar urusan otonomi daerah atau karena alasan sah lainnya.
Ketiga, dengan menyebut “pejabat negara, pejabat pemerintah”, berarti DPRD dapat memanggil pejabat-pejabat seperti Presiden, Menteri, Pimpinan dan
anggota MPR, DPR, MA, BPK dan DPA. Rumusan ini berlebihan, maka yang relevan adalah pejabat atau warga di daerah.
Keempat, masalah “merendahkan martabat atau kehormatan DPRD”. Di lingkungan badan pradilan, pranata ini disebut contempt of court. Tidak
mudah melaksanakannya. Tidak mudah membuktikan telah terjadi tindakan merendahkan martabat dan kehormatan tersebut.
Menyadari berbagai kewenangan yang cukup luas melekat pada DPRD tersebut, dan dengan semakin meningkatnya tuntutan demokratisasi serta kesadaran
politik masyarakat mempunyai implikasi terhadap peningkatan peranan dan fungsi DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat di daerah. Kemampuan DPRD
melaksanakan fungsi perwakilannya dapat dilihat dari daya persepsi para anggotanya dalam mengangkat berbagai masalah dalam masyarakat untuk dibicarakan dalam
forum DPRD. Dengan kata lain, dalam proses mengolah tuntutan-tuntutan dan dukungan-dukungan masyarakat, serta dalam proses merumuskan dan menyalurkan
masalah-masalah yang secara langsung berhubungan dengan kepentingan masyarakat daerah ke dalam berbagai kebijaksanaan itulah kualitas DPRD.
651
Dalam bidang pengawasan, DPRD diberikan kekuasaan untuk melakukan penilaian terhadap kebijakan dan tingkah laku pihak eksekutif dalam menjalankan
651
S. Pamudji, Peningkatan Kedudukan dan Fungsi DPRD dalam Sistem Pemerintahan di Daerah, dalam Miriam Budiardjo dan Ibrahim Ambong Ed., Fungsi Legislatif …, op.cit., hlm. 119.
Maezuki: Pengaruh Sistem Pemilihan Umum Terhadap Keterwakilan Politik Masyarakat pada DPRD-DPRD di Provinsi Sumatera Utara. USU e-Repository © 2008.
449
pemerintahan. Peran DPRD dalam melakukan fungsi pengawasan ini sangat penting untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan, penyelewengan dan kebocoran yang
dilakukan oleh eksekutif dalam penyelenggaraan pemerintahan, apabila fungsi yang melekat kepadanya dilaksanakan secara optimal.
Oleh karena itu, DPRD dewasa ini harus memanfaatkan kedudukan yang diembannya dengan baik, apalagi sistem politik saat ini telah memberikan ruang
gerak dan memposisikan DPRD dalam kedudukan yang seimbang dengan lembaga eksekutif daerah, sehingga sangat tergantung kepada political will dari DPRD dalam
menampung dan menyalurkan aspirasi yang berkembang, terutama masyarakat daerah, sehingga memperoleh legitimasi yang lebih kuat dari masyarakat.
652
Konstelasi demikian tentunya juga harus didukung oleh berbagai faktor, baik intern, seperti : Peraturan Tata Tertib DPRD, kualitas para anggota DPRD,
kemampuan keuangan DPRD. Fasilitas DPRD, maupun faktor ekstern, seperti : sistem politik yang berlaku, sistem rekrutmen anggota DPRD, dukungan pers dan
dukungan masyarakat dalam meberikan legitimasi yang lebih kuat kepada DPRD.
3. Eksekutif Daerah
