133
4.4.1.3 Analisis
Salah satu pilar yang mendukung efektifitas pemerintahan daerah dalam mensejahterakan masyarakat daerah adalah terpilihnya
kepala daerah yang cakap capable mempunyai integritas dan dapat diterima acceptable with integrity. Untuk itu maka perlu
dipikirkan mekanisme agar kepala daerah yang capable dan accepable dapat terealisir. Pada sisi lain pemilihan kepala daerah
dan wakilnya secara berpasangan sering menimbulkan masalah setelah terpilih menjadi kepala daerah dan wakil kepala daerah.
Untuk itu perlu kiranya dipikirkan adanya mekanisme pemilihan hanya untuk kepala daerah saja sedangkan wakilnya ditunjuk
oleh kepala daerah terpilih. Dengan cara demikian akan terhindar potensi konflik antara kepala daerah dan wakil kepala daerah
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pasal 18 UUD 1945 juga menyatakan secara eksplisit bahwa
pemilihan gubernur,
bupati dan
walikota dilakukan
secara demokratis.
Tidak ada
satu katapun
yang secara
eksplisit mengisyaratkan adanya jabatan wakil kepala daerah. Berbeda
sekali dengan keberadaan Wakil Presiden yang secara eksplisit dinyatakan dalam konstitusi. Keberadaan wakil kepala daerah
dalam undang-undang pemerintahan daerah lebih merupakan kompromi politik antara pihak pemerintah dengan DPR sebagai
institusi pembuat undang-undang. Namun ketika dalam praktek banyak konflik yang muncul antara kepala daerah dengan
wakilnya, maka perlu diadakan pengakajian ulang mengenai keberadaan wakil kepala daerah yang jelas-jelas tidak diatur
keberadaannya dalam konstitusi. Apabila kita kembali pada hakekat pemerintahan, maka
keberadaan pemerintah harus didukung oleh kombinasi dari dua
134
unsur yaitu politik dan administrasi. Kombinasi tersebut yang selama
ini telah
melahirkan adagium
“when politic
ends, administration
begins”. Ini
berarti kekuatan
politik harus
didukung oleh kapasitas administrasi yang memadai untuk
menjalankan kekuasaan politik tersebut. Untuk itulah maka apabila posisi wakil kepala daerah secara politis ingin tetap
dipertahankan, maka adalah kurang cocok kalau orang politik yang berperan sebagai kepala daerah didukung juga oleh orang
politik sebagai wakil kepala daerah. Dalam kondisi transisi demokrasi seperti sekarang ini adalah akan lebih efektip kalau
kepala daerah yang politis dimbangi oleh wakil kepala daerah yang profesional. Keberadaan politik adalah justifikasi legitimasi kepala
daerah sedangkan keberadaan profesionalisme dalam diri wakil kepala daerah akan mendukung kekuatan politik yang legitimate
untuk menciptakan
kesejahteraan melalui
keberadaan wakil
kepala daerah yang profesional. Ketika menentukan pilihan profesional sebagai pendamping
kepala daerah, maka opsi yang ada adalah apakah direkrut dari kelompok PNS atau bebas. Pilihan PNS akan mengurangi waktu
penyesuaian bagi wakil kepala daerah karena pengalaman PNS yang lama dalam bidang pemerintahan dibandingkan non PNS.
PNS khususnya
yang ada
di loingkungan
pemda sudah
mempunyai pengalaman yang banyak dalam pengelolaan daerah. Keberadaan PNS sebagai wakil kepala daerah akan membantu
menyeimbangkan pencapaian
tujuan politis
dan tujuan
administratif dari kebijakan desentralisasi. Pada sisi lain mengikat jumlah penduduk daerah yang
sangat variatif, maka untuk daerah-daerah yang berpenduduk sedikit tidak diperlukan adanya wakil kepala daerah karena
keberadaan kepala daerah saja sudah cukup untuk memimpin
135
penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebaliknya untuk daerah- daerah yang berpenduduk banyak dimana keberadaan wakil
kepala daerah diperlukan, maka jumlah kepala daerah yang ada dapat bervariasi atau lebih dari satu orang sesuai dengan beban
tugas yang diemban oleh kepala daerah yang dapat dialihkan kepada wakil kepala daerah.
Untuk menghindari munculnya masalah etika dan moral dalam
pilkada maka
perlu adanya
pengaturan mengenai
persyaratan kepala daerah. Calon kepala daerah yang sudah jelas terbukti secara hukum cacat terkait masalah moral dilarang untuk
ikut mencalonkan diri. Demikian juga terkait masalah etika, perlu diatur bahwa calon kepala daerah yang sudah dua kali menjabat
kepala daerah tidak diperbolehkan mencalonkan diri sebagai wakil kepala daerah. Dengan adanya pengaturan tersebut akan menjadi
aturan tertulis dan hukum positif yang mengikat. Untuk menekan biaya yang timbul dalam Pilkada, perlu
dipikirkan bahwa Pilkada provinsi cukup dilakukan melalui pemilihan oleh DPRD. Ada beberapa pemikiran yang melandasinya
yaitu: 1. Dari sisi pelayanan publik yang diberikan oleh provinsi.
Ternyata sedikit
sekali pelayanan
publik langsung
yang diberikan provinsi kepada masyarakat. Ini berarti intensitas
pertemuan antara gubernur dan masyarakat provinsi yang bersangkutan tidaklah tinggi. Rendahnya intensitas hubungan
antara gubernur
dan masyarakat
tidaklah menuntut
akuntabilitas yang tinggi dari gubernur kepada masyarakat. Dari sini lahir argumen kenapa gubernur cukup dipilih oleh
DPRD saja sebagai wakil rakyat. Berbeda dengan pemilihan bupatiwalikota. Sebagian terbesar pelayanan publik langsung
136
diberikan oleh pemerintahan daerah kabupatenkota. Untuk itu intensitas pertemuan bupatiwalikota dengan warganya
akan tinggi
sekali. Konsekuensinya
rakyat menuntut
akuntabilitas yang tinggi dari bupatiwalikota. Untuk itu maka pemilihan bupatiwalikota sebaiknya tetap langsung oleh
rakyat. 2. Dari sisi legal; konstitusi dalam Pasal 18 menyatakan bahwa
gubernur, bupati dan walikota dipilih secara demokratis. Demokratis bisa berkonotasi dua yaitu bisa dipilih langsung
oleh rakyat dan bisa dipilih oleh DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat.
Dalam sejarah pemerintahan daerah, hubungan kepala daerah dan DPRD dapat dikatakan belum pernah mencapai titik
yang ideal, terutama juga dilihat kacamata negara demokratis, yang menganut adanya pemisahan dan penyebaran kekuasaan.
Pelimpahan kekuasaan
pemerintahan daerah
kepada kepala
daerah dan DPRD sebenarnya dilakukan dalam rangka pembagian kekuasaan antara kedua unsur penyelenggara pemerintahan
daerah sehingga terjadi mekanisme check and balance dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Mekanisme check and
balance penting
diperkuat efektivitasnya
agar tidak
terjadi penyalahgunaan kekuasaan oleh salah satu dari keduanya dan
agar kepala
daerah dan
DPRD dapat
bekerjasama dalam
meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerah. Untuk dapat mewujudkan adanya check and balance maka
kapasitas DPRD mesti harus ditingkatkan karena berbagai temuan menunjukan
bahwa kemampuan
DPRD dalam
menjalankan
137
fungsinya sangat rendah.
10
Kapasitas DPRD jauh lebih rendah dibandingkan
dengan kepala
daerah dan
perangkatnya. Akibatnya, peran DPRD untuk merepresentasikan kepentingan
warganya dalam proses pembentukan peraturan daerah dan proses penyusunan APBD sering tidak dapat dilakukan secara
efektif. Kedua kegiatan tersebut sering menjadi arena dominasi kepentingan elit politik dan birokrasi elite captures. Hal ini
membuat kepercayaan warga terhadap DPRD menjadi semakin terkikis
dan ketidakpuasan
mereka terhadap
kinerja DPRD
semakin rendah. Ada beberapa penjelasan mengenai mengapa DPRD belum
mampu merepresentasikan kepentingan warganya. Pertama,
kapasitas kelembagaan DPRD yang masih terbatas dalam memberi dukungan kepada para anggotanya. Sebagai sebuah institusi
sekretariat DPRD mestinya dapat memberi dukungan kepada para anggota DPRD dalam menjalankan kewajiban sebagai wakil rakyat
di daerah, terutama dalam pembentukan peraturan daerah, penyusunan APBD, dan dalam melakukan pengawasan terhadap
jalannya pemerintahan daerah. Karena itu sekretariat DPRD harus dilengkapi dengan tenaga profesional yang memiliki kemampuan
teknis untuk mendukung kegiatan dari para anggota DPRD. Kedua, DPRD pada umumnya belum memiliki sekretaris
DPRD yang
profesional dan
mampu membangun
kapasitas organisasi untuk memberi dukungan kepada anggota DPRD.
Posisi sekretaris DPRD masih dianggap sebagai posisi buangan dan marginal bukan posisi strategis dalam konteks pengembangan
karir di birokrasi daerah. Persepsi yang seperti ini membuat daerah sering tidak menempatkan calon yang terbaik untuk posisi
10
Lihat temuan GDS 2002 dan GAS 2006 dalam Dwiyanto, Agus, dkk, 2003. Reformasi Tata Pemerintahan dan Otonomi Daerah, PSKK UGM: Yogyakarta dan Dwiyanto, Agus,
dkk, 2007. Kinerja Tata Pemerintahan di Daerah, PSKK UGM: Yogyakarta.
138
sekretaris daerah. Apalagi kenyataan bahwa sekretaris DPRD sering mengalami posisi yang sulit ketika terjadi konflik antara
kepala daerah dengan DPRD, membuat mereka yang memiliki kemampuan yang baik tidak tertarik menjadi sekretaris DPRD.
Semua hal diatas membuat sekretaris dewan pada umum belum mampu memberi dukungan yang optimal kepada DPRD.
Ketiga, kemampuan anggota DPRD pada umumnya secara individu masih rendah sehingga tidak dapat secara optimal
menjalankan peran mereka sebagai wakil rakyat. Pendidikan dan pengalaman mereka dalam kegiatan pemerintahan yang terbatas
sering membuat kemampuan mereka untuk menjalankan peran sebagai anggota DPRD tidak optimal. Keterbatasan kemampuan
mereka menjalankan peran sebagai anggota DPRD ikut mendorong munculnya ketidakpuasan masyarakat terhadap anggota DPRD
dan DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat. Keempat, ketidakjelasan kedudukan anggota DPRD sebagai
wakil rakyat. Proses rekrutmen anggota DPRD yang sekarang terjadi lebih menempatkan mereka sebagai wakil partai politik
daripada sebagai wakil rakyat. Intervensi partai politik terhadap para anggota DPRD-nya yang sangat kuat membuat para anggota
DPRD tidak dapat memperjuangkan kepentingan rakyat yang diwakilinya, manakala kepentingan rakyat yang diwakili berbeda
dengan kepentingan politik partainya. Kelima, keterbatasan anggaran yang tersedia bagi anggota
DPRD untuk
menyerap, menggali,
dan memperjuangkan
kepentingan warga
dan konstituen.
DPRD juga
memiliki keterbatasan
anggaran dan
sumber daya
yang tidak
memungkinkan mereka menjalankan fungsi check and balance. Akibatnya, kemampuan DPRD untuk dapat menjalankan fungsi
139
pengawasan terhadap
kinerja kepala
daerah masih
sangat terbatas.
Dengan memahami
berbagai faktor
diatas, maka
pemberdayaan DPRD
hanya akan
efektif kalau
dapat menyelesaikan berbagai masalah diatas. Pemberdayaan DPRD
setidaknya harus mampu meningkatkan antara lain: kapasitas sekretariat DPRD dan pejabatnya, kemampuan anggota DPRD
dalam menjalankan perannya sebagai wakil rakyat, ketersediaan sumber daya untuk memberi dukungan kepada DPRD dalam
menjalankan seluruh fungsinya, dan kualitas hubungan antara anggota DPRD dengan konstituennya.
4.4.1.4 Usulan Penyempurnaan
Kategori