pada kenyataannya masing-masing tidak sama dalam pembagian kewenangannya.
14
Pengaturan yang demikian menunjukkan bahwa tarik menarik hubungan tersebut kemudian memunculkan apa yang oleh Bagir
Manan disebut dengan spanning
15
antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Dewan Perwakilan Daerah juga mengidentifikasi adanya kewenangan yang tumpah tindih antar instansi pemerintahan dan aturan yang berlaku,
baik aturan di tingkat pusat danatau peraturan di tingkat daerah.
16
Hal tersebut terutama berhubungan dengan a otoritas terkait tanggungjawab
pemerintah pusat dan daerah; b kewenangan yang didelegasikan dan fungsi-fungsi yang disediakan oleh Departemen kepada daerah; dan c
kewenangan yang dalam menyusun standar operasional prosedur bagi daerah dalam menterjemahkan setiap peraturan perundang-undangan yang
ada.
17
Berdasarkan latar belakang tersebut perlu dilakukan suatu kajian sebagai penelitian payung yang melandasi hubungan antara Pemerintah
Pusat dengan daerah.
B. Rumusan Masalah
Rumusan masalah dalam penelitian ini dibagi berdasarkan empat dimensi hubungan pemerintahan pusat dan daerah, sebagai berikut:
1. Apa dasar-dasar pemikiran yang melandasi terbangunnya pola hubungan antara pusat dan daerah?
2. Bagaimana pola hubungan pusat dan daerah dari dimensi-dimensi
kewenangan, kelembagaan, keuangan, dan pengawasan?
C. Tujuan Penelitian
14
Kerangka Acuan Penelitian Studi Hubungan Pusat Dan Daerah Kerjasama DPD Ri Dengan Perguruan Tinggi Di Daerah, Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia,
Jakarta 2009, hlm. 6.
15
Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994, hlm. 22-23
16
Ibid., hlm. 8.
17
Ibid.
Tujuan yang hendak dicapai dalam penelitian ini sebagai berikut: 1. Mengetahui dasar-dasar pemikiran yang melandasi terbangunnya pola
hubungan antara pusat dan daerah? 2. Mengetahui bagaimana pola hubungan pusat dan daerah dari dimensi-
dimensi kewenangan, kelembagaan, keuangan, dan pengawasan?
D. Kerangka Pemikiran
Perubahan ketiga Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan bahwa Indonesia adalah negara kesatuan yang berlandaskan hukum atas dasar
kedaulatan rakyat.
Teori negara kesatuan digunakan untuk membedakan pembagian kekuasaan secara vetikal dengan negara berbentuk federasi. Dalam hal ini
dikemukakan pemikiran dari CF Strong mengenai negara kesatuan.
18
Dikatakan bahwa negara kesatuan adalah negara yang diorganisasi di bawah satu pemerintahan pusat. Artinya, kekuasaan apapun yang dimiliki
berbagai distrik di dalam wilayah yang dikelola sebagai suatu keseluruhan oleh pemerintah pusat harus diselenggarakan menurut kebijakan pemerintah
itu. Kekuasaan pusat adalah kekuasaan tertinggi di atas seluruh negara tanpa ada batasan yang ditetapkan hukum yang memberikan kekuasaan
khusus pada bagian-bagiannya. “Unitarisme” dalam pengertian politik didefinisikan oleh Dicey sebagai “pelaksanaan kebiasaan otoritas legislatif
tertinggi oleh satu kekuasaan pusat”. Sementara itu menurut Apeldoorn, yang dikutip oleh Tim Penyusun buku “Otonomi atau Federalisme”, suatu
negara disebut negara kesatuan apabila kekuasaan hanya dipegang oleh pemerintah pusat, sementara provinsi-provinsi menerima kekuasaan dari
pemerintah pusat, dan provinsi-provinsi tersebut tidak mempunyai hak mandiri.
19
Dalam negara-negara dengan bentuk negara kesatuan unitary state, ditinjau dari sudut pembagian kewenangan, terdapat dua
18
C.F. Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk-Bentuk Konstitusi di Dunia, Nusamedia, Bandung, Cetakan Kedua, 2008, hlm. 87.
19
Tim Penyusun, Otonomi atau Federalisme, Dampaknya Terhadap Perekonomian, Pustaka Sinar Harapan, Harian Suara Pembaharuan, Jakarta, 2000, hlm. 14.
kewenanganurusan pemerintah yakni yang tersentralisasi dan kewenanganurusan pemerintah yang didesentralisasikan.
20
Ni’matul Huda mengatakan bahwa desentralisasi adalah strategi mendemokratisasi sistem politik dan menyelaraskan pencapaian
pembangunan berkelanjutan yang merupakan isu yang selalu ada dalam praktik administrasi publik.
21
Demokrasi yang lazim pula disebut dengan kedaulatan rakyat memandang bahwa kekuasaan itu berasal dari rakyat,
sehingga dalam pelaksanaan tugasnya pemerintah harus berpegang pada kehendak rakyat.
22
Sejalan dengan perputaran waktu, konsep demokrasi juga mencari bentuk yang sesuai dengan situasi dan kondisi dari masyarakat
modern.
23
C.F. Strong mengartikan demokrasi secara beragam
24
termasuk untuk menyebut suatu bentuk pemerintahan atau kondisi suatu masyarakat.
Namun di dunia kontemporer, ketika nasionalisme menjadi dasar bagi demokrasi politik maka pemerintahan politik yang demokratis menjadi
instrumen kemajuan sosial. Di sinilah letak keterkaitannya dengan demokrasi politik yang mengisyaratkan pemerintah harus bergantung pada persetujuan
pihak yang diperintah; artinya, ekspresi persetujuan maupun ketidaksetujuan rakyat sudah harus memiliki sarana penyaluran yang nyata dalam pemilihan
umum, program politik partai, media massa, dan lain-lain. Faktor luas wilayah dari suatu negara dan besaran jumlah penduduk serta pertambahan
kerumitan masalah kenegaraan merupakan argumen bahwa demokrasi langsung direct democracy tidak mungkin untuk dilaksanakan.
25
Berdasarkan kenyataan demikian, muncullah yang dikenal sebagai demokrasi tidak langsung indirect democracy, yang pelaksanaan
kedaulatan rakyatnya tidak dilaksanakan oleh rakyat secara langsung
20
Nicole Niessen, Municipal Government In Indonesia Policy, law and Practice of Decentralization and Urban Planning, Research School CNWS School of Asian, African, and
Amerindian Studies, Universitiet Leiden, The Netheralands, 1999, hlm. 21.
21
Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusamedia, Bandung, 2009, hlm. 66.
22
Eddy Purnama, Kedaulatan Rakyat, Nusamedia, Bandung, 2007, hlm. 10.
23
Ibid.
24
C.F.Strong, Konstitusi-Konstitusi …, op.cit, hlm. 17.
25
Ibid.
melainkan melalui lembaga perwakilan rakyat.
26
Dalam rangka mewujudkan prinsip kedaulatan rakyat, akomodasi seluruh aspirasi rakyat jauh lebih
berguna dari unsur di dalam masyarakat harus terwakili di dalam sistem perwakilan.
27
Rousseau memberi catatan bahwa jika kita menempatkan istilah ini dalam pemahaman yang kaku, tidak pernah ada demokrasi yang
nyata dan tidak akan pernah ada demokrasi.
28
Dalam pemikiran mengenai bagaimana demokrasi bagi Indonesia, Muhammad Hatta mengingatkan
bahwa masyarakat asli Indonesia mempunyai sifat dasar dalam segala hal mengenai kepentingan hidup bersama.
29
Sifat pertama, yaitu mengambil keputusan secara mufakat dengan musyawarah, adalah dasar dari
demokrasi politik. Sifat kedua yaitu tolong menolong dan gotong royong adalah sendi yang bagus untuk menegakkan demokrasi ekonomi.
30
Selanjutnya pilar yang lain yang secara konsitusional diakui oleh Indonesia adalah negara hukum. Neumann yang dikutip oleh Satjipto
Rahardjo mengatakan bahwa perkembangan negara hukum di Inggris berbeda daripada Eropa daratan, yang tidak netral terhadap politik.
31
Di Inggris, sejak semula doktrin Rule of Law tidak dipisahkan dari doktrin
supremasi parlemen.
32
Parlemen berhak untuk melakukan apa saja, termasuk pada waktu melakukan realisasi rule of law. Menurut Dicey, “… that
the souvereignity of Parliament furthers the rule of the land… prevent those inroads upon the law of the land which a despotic monarch … might effects
by ordinance or decrees… “
33
Selanjutnya dikatakan, “The monopoly of legislation by Parliament, with the balance between the House of Commons,
the House of Lords, and the king, also strengthens the power of the judges
26
Eddy Purnama, Kedaulatan Rakyat, ..., op.cit. hlm. 11.
27
Ibid., hlm. 284.
28
Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social Perjanjian Sosial, terjemahan Tim Visimedia, Visimedia, Jakarta, 2007, hlm. 113.
29
Mohammad Hatta, Demokrasi Kita, Pikiran-Pikiran tentang Demokrasi dan Kedaulatan Rakyat, Segaarsy, Bandung, cetakan kedua, 2009, hlm. 69.
30
Ibid. hlm. 70.
31
Satjipto Rahardjo, Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyat, Genta Publishing, cetakan II, Yogyakarta, Mei 2009, hlm. 8
32
Ibid., hlm. 8-9.
33
Ibid., hlm. 9.
… and finally, explains the absence od adiministrative law.” Jadi dalam mengartikan “the rule of law” di Inggris, maka parlemen atau rakyatlah
merupakan instansi tertinggi. Menurut Julius Stahl yang dikutip oleh Jimly Asshidiqie
34
, konsep Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah ‘rechtsstaat’ itu mencakup
empat elemen penting, yaitu: 1 perlindungan hak asasi manusia; 2 pembagian kekuasaan; 3 pemerintahan berdasarkan undang-undang; dan
4 Peradilan tata usaha Negara. Sementara itu A.V. Dicey menguraikan adanya tiga ciri penting dalam setiap Negara Hukum yang disebutnya
dengan istilah “The Rule of Law”, yaitu: 1 Supremacy of Law; 2 Equality before the law, dan 3 Due Process of Law. Keempat prinsip ‘rechtsstaat’
yang dikembangkan oleh Julius Stahl tersebut di atas pada pokoknya dapat digabungkan dengan ketiga prinsip ‘Rule of Law’ yang dikembangkan oleh
A.V. Dicey untuk menandai ciri-ciri Negara Hukum modern di zaman sekarang. Bahkan, oleh “The International Commission of Jurist”, prinsip-
prinsip Negara Hukum itu ditambah lagi dengan prinsip peradilan bebas dan tidak memihak independence and impartiality of judiciary yang di zaman
sekarang makin dirasakan mutlak diperlukan dalam setiap negara demokrasi.
35
Negara hukum yang muncul di abad ke-sembilan belas adalah tipe negara hukum sebagai “penjaga malam” nachtwakersstaat. Disebut
sebagai penjaga malam, karena dalam tipe tersebut, tindakannya dibatasi hanya sampaiu kepada penjaga ketertiban dan keamanan.
36
Pada perkembangannya negara tidak dapat lagi bersikap netral dan membiarkan
34
Di zaman modern, konsep Negara Hukum di Eropah Kontinental dikembangkan antara lain oleh Immanuel Kant, Paul Laband, Julius Stahl, Fichte, dan lain-lain dengan
menggunakan istilah Jerman, yaitu “rechtsstaat’. Sedangkan dalam tradisi Anglo Amerika, konsep Negara hukum dikembangkan atas kepeloporan A.V. Dicey dengan sebutan “The
Rule of Law”, lihat Jimly Asshidiqie, Cita Negara Hukum Indonesia Kontemporer, makalah disampaikan dalam acara Orasi ilmiah Pada Wisuda Sarjana HukumFakultas Hukum
Universitas Sriwijaya Palembang, 23 Maret 2004,hlm. 1-2, diunduh dari
http:www.fh.unsri.ac.idold_versionCITANEGARAHUKUMINDONESIA.Doc., pada 8242009 9:38:03 AM.
35
Ibid.
36
Satjipto Rahardjo, Negara Hukum …, op.cit., hlm. 26.
individu-individu atau masyarakat menyelesaikan sendiri-sendiri problem- problem tersebut. Satjipto kemudian mengutip dari de Haan et al bahwa
menyerahkan penyelesaian kepada mekanisme pasar sosial akan menempatkan golongan lapisan bawah the have not dalam masyarakat
sebagai pihak yang sangat menderita “De staat mocht niet langer, door als neutral toeschouwer op te stellen, de door het industriele kapitalisme
veranderde samenleving ongemoeid laten, maar behoorde zich daadwerkelijk de belangen van de achtergestelde groepen in die
samenleving aan te trekken. Naast de traditionele overheidstaken vroegen nieuwe terreinen om ordening en verzorging van staatswege”. Ini
menimbulkan konsep “negara kesejahteraan” welfare state. Perubahan tersebut, yaitu campur tangan negara ke dalam masyarakat,
sangat mengubah pekerjaan-pekerjaan yang biasa dilakukan oleh hukum administrasi tradisional. Dalam hukum administrasi tradisional, negara hanya
bertindak sesekali dan sebagai pelengkap incidenteel en aanvullend. Tetapi sekarang negara harus memasuki aktivitas yang lebih luas, seperti
pembuatan undang-undang dan pembuatan undang-undang semu pseudo, perencanaan, perjanjian, dan kepemilikan eigendom negara, keterbukaan
dan penggugatan. Menurut William A. Robson, kelahiran konsep negara kesejahteraan didahului oleh rentetan ide-ide panjang, di antaranya adalah
”liberty, equality, dan fraternity” revolusi Perancis dan “The greates happiness for the greatest number” Bentham.
37
Penyelenggaraan pemerintahan negara yang baik adalah yang dapat menampung aspirasi dan kebutuhan masyarakat sampai ke pelosok wilayah
negara, mempertimbangkan pertama, tujuan penyelenggaraan negara, yaitu kesejahteraan rakyat di satu sisi, dan kedua, jarak yang jauh antara pusat
pemerintahan dengan bagian-bagian daerah yang harus diperintah di sisi lain. Oleh karena itu menurut Ateng Syafrudin perlu diadakan pembagian
37
Ibid., hlm. 27.
kerja secara teritorial di samping pembagian kerja secara fungsional.
38
Pembagian-pembagian kerja urusan penyelenggaraan pemerintahan
tersebut yang kemudian mengarah kepada proses desentralisasi. Bagir Manan menjelaskan desentralisasi dengan menggunakan
pendapat Van Der Pot.
39
Menurut pakar Hukum Tata Negara Belanda ini, desentralisasi dibagi menjadi dua macam, yaitu desentralisasi teritorial dan
desentralisasi fungsional. Desentralisasi teritorial menjelma dalam bentuk badan yang didasarkan pada wilayah gebeidscorporatis, sedangkan
desentralisasi fungsional menjelma dalam bentuk badan-badan yang didasarkan pada pada tujuan-tujuan tertentu doelcorporaties. Desentralisasi
teretorial berbentuk otonomi dan tugas pembantuan.
Bagan 1: Pembagian desentralisasi menurut Van der Pot
Pendapat dari Van der Pot ini diikuti antara lain oleh FAM Stroink, Steenbeek, JM de Meij, dan Belifante. Dengan penggolongan yang sedikit
berbeda, Irawan Soejito membedakan desentralisasi menjadi desentralisasi teretorial, desentralisasi fungsional, desentralisasi administratif
dekonsentrasi. Desentralisasi administratif atau dekonsentrasi ambtelijk decentralisatie terjadi apabila “Pemerintah melimpahkan sebagian
kewenangannya kepada alat perlengkapan atau organ Pemerintah sendiri di daerah, yakni pejabat-pejabat Pemerintah yang ada di daerah, untuk
dilaksanakan.
40
38
Ateng Syafrudin, Kapita Selekta Hakikat Otonomi dan Desentralisasi dalam Pembangunan Daerah. Citra Media Hukum. Yogyakarta. 2006, hlm. 72.
39
Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit. hlm. 20-21
40
Ibid, hlm 21
Bagan 2. Pembagian desentralisasi menurut Irawan Soejito
Irawan Soejito mengatakan bahwa dekonsentrasi merupakan bagian dari desentralisasi, dan merupakan pelunakan sentralisasi menuju
desentralisasi. Pakar hukum lainnya, Amrah Muslimin, membedakan desentralisasi
menjadi desentralisasi politik
41
, desentralisasi fungsional desentralisasi kebudayaan.
42
Pembahasan tentang pemerintahan di daerah tidak akan lepas dari asas kedaerahan dalam pemerintahan. Menurutnya asas
kedaerahan mengandung dua macam prinsip pemerintahan, yaitu :
43
1. Dekonsentrasi, merupakan pelimpahan sebahagian kewenangan pemerintah pusat pada alat-alat pemerintah pusat yang ada di daerah,
2. Desentralisasi, merupakan pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk
mengurus rumah tangganya sendiri.
41
Desentralisasi politik adalah “pelimpahan kewenangan dari Pemerintah Pusat yang menimbulkan hak mengurus rumah tangga sendiri bagi badan-badan politik yang ada di
daerah-daerah yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu, lihat Amrah Muslimin, Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1986, hlm 5
42
Ibid.
43
Ibid.
Bagan 3. Pembagian desentralisasi menurut Amrah Muslimin
Sebagai tambahan mengenai pembagian desentralisasi, dari Logemann,
Colloge aantekemingen, 1947
44
, Ateng Syafrudin mengemukakan bahwa desentralisasi dalam arti luas terdiri dari:
a. Staatkundige atau Politieke decentralisatie. Isinya adalah kewenangan membuat peraturan regelende bevoegheid dan kewenangan membuat
keputusan atau mengurus bestuurende bevoegheid. b. Ambtelijke decentralisatie atau deconsentratie. Lingkup staatkundige
decentralisatie dibagi dua, yaitu: 1 territoriale decentralisatie;
2 fungctionele decentralisatie. Bentuk dari territoriale decentralisatie adalah autonomie dan medebewind
yang kadang-kadang disebut juga sebagai medebestur, selfgovernment, zelfbestuur. Pengertian otonomi di sini sama dengan isi dari staatkundige
atau politiche decentralisatie. tkan bahwa desentralisasi terbagi dalam arti luas dan arti sempit.
Penelitian ini menggunakan pengertian desentralisasi dalam arti sempit. Pemilihan tersebut diambil sebagaimana yang digunakan oleh Bagir Manan
dalam menggali gagasan-gagasan dasar pola hubungan antara Pusat dan Daerah dalam Undang-Undang Dasar 1945.
45
44
Ateng Syafrudin, Handsout dan Course Material Hukum Pemerintahan Daerah, Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Program Studi Hukum Tata negara, hlm. 1.
45
Bagir Manan, Hubungan…., op.cit., hlm. …
Dalam kaitan ini Bagir Manan menguraikan mengenai kaitan desentralisasi, kerakyatan, dan Negara hukum, hubungan Pusat dan Daerah
akan dipengaruhi oleh:
46
1 Sampai sejauh manakah desentralisasi diterima sebagai cara terbaik untuk mewujudkan suatu pemerintahan yang berkedaulatan rakyat
dengan partisipasi luas dari anggota masyarakat? 2 Sampai sejauh mana desentralisasi dipandang sebagai cara untuk
menjamin dan mewujudkan Negara hukum? 3 Sampai sejauh mana desentralisasi dipandang sebagai cara untuk
mewujudkan kesejahteraan dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat? Lebih dari hal tersebut, yang tidak kalah penting untuk dicermati
adalah bahwa pola hubungan antara Pusat dan Daerah tidak dapat terlepas dalam bingkai Negara Kesatuan. Dengan demikian perlu dicari titik temu
antara keutuhan Negara Kesatuan di satu sisi, dan demokratisasi di sisi lain sebagai upaya mencapai tujuan bernegara yaitu kesejahteraan rakyat.
E. Kegunaan Penelitian
