pembantuan. Pembatasan-pembatasan tersebut dimaksudkan agar Daerah tidak mengatur urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan
sebagai urusan pemerintah pusat. Untuk kepentingan itulah, maka dalam rangka penegakan ketentuan hukum ini, lembaga ’pengawasan’ Pusat
terhadap Daerah dipandang perlu keberadaannya. Tujuannya tidak lain adalah dalam rangka mencegah atau menanggulangi terjadinya
penyimpangan-penyimpangan wewenang oleh Daerah berkenaan dengan implementasi kebijakannya untuk mengatur urusan rumah tangga
Daerahnya. Selain beberapa ketentuan di atas, yang dapat dicermati adalah
dalam Pasal 18A adalah bahwa tidak tercantum secara eksplisit ketentuan yang mengatur tentang pengawasan Pusat terhadap Daerah. Akan tetapi,
dengan memahami materi hubungan wewenang antara Pusat dan Daerah, maka akan dapat diperoleh petunjuk bahwa lembaga ’pengawasan’ ternyata
juga memperoleh dasar pemikiran dalam pasal ini. Hubungan wewenang antara Pusat dan Daerah dengan memperhatikan kekhususan dan
keragaman masing-masing daerah diatur dengan Undang-undang. Kekhususan dan keragaman dimaksudkan yang ada pada masing-masing
daerah.
350
Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumberdaya alam dan sumberdaya lainnya antara Pusat dengan Daerah
juga diatur dengan Undang-Undang.
351
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagai Undang-Undang organik Pasal 18A UUD 1945, ternyata telah mengatur hubungan wewenang
antara Pusat dan Daerah, termasuk wewenang pembinaan dan pengawasan Pusat terhadap Daerah dalam menyelenggarakan tugas-tugas pemerintahan
daerah.
2. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan
Daerah
350
Pasal 18 A ayat 1 Perubahan kedua UUD 1945.
351
Pasal 18 A ayat 2 Perubahan kedua UUD 1945.
Pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan di daerah pada dasarnya merupakan kewenangan pemerintah pusat yakni mencakup
beberapa hal. Pertama, pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di
daerah. Pasal 222 ayat 1 UU No. 32 Tahun 2004 mengatur bahwa pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah secara
nasional dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri. Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tersebut untuk
kabupatenkota dikoordinasikan oleh Gubernur.
352
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan desa dikoordinasikan oleh bupatiwalikota.
353
Bupati dan walikota dalam pembinaan dan pengawasan tersebutdapat melimpahkan pada camat.
354
Kedua, pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah. Ketentuan pengawasan oleh Gubernur juga tersirat dalam ketentuan
mengenai penyusunan APBD kabupaten dan kota.
355
Dikatakan bahwa Rancangan Perda kabupatenkota tentang APBD yang telah disetujui
bersama dan rancangan Peraturan BupatiWalikota tentang Penjabaran APBD sebelum ditetapkan oleh BupatiWalikota paling lama 3 tiga hari
disampaikan kepada Gubernur untuk dievaluasi. Hasil evaluasi disampaikan oleh Gubernur kepada BupatiWalikota paling lama 15 lima belas hari
terhitung sejak diterimanya rancangan Perda kabupatenkota dan rancangan Peraturan BupatiWalikota tentang Penjabaran APBD tersebut. Apabila
Gubernur menyatakan hasil evaluasi rancangan Perda tentang APBD dan rancangan Peraturan BupatiWalikota tentang Penjabaran APBD sudah
sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, BupatiWalikota menetapkan rancangan dimaksud menjadi
Perda dan Peraturan BupatiWalikota. Apabila Gubernur menyatakan hasil evaluasi rancangan Perda tentang APBD dan rancangan Peraturan
352
Pasal 222 ayat 2 UU No. 32 Tahun 2004
353
Pasal 222 ayat 3 UU No. 32 Tahun 2004
354
Pasal 222 ayat 4 UU No. 32 Tahun 2004
355
Pasal 186 UU No. 32 Tahun 2004
BupatiWalikota tentang Penjabaran APBD tidak sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, BupatiWalikota
bersama DPRD melakukan penyempurnaan paling lama 7 tujuh hari sejak diterimanya hasil evaluasi. Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti oleh
BupatiWalikota dan DPRD, dan BupatiWalikota tetap menetapkan rancangan Perda tentang APBD dan rancangan Peraturan BupatiWalikota
tentang Penjabaran APBD menjadi Perda dan Peraturan BupatiWalikota, Gubernur membatalkan Perda dan Peraturan BupatiWalikota dimaksud
sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun sebelumnya. Gubernur menyampaikan hasil evaluasi rancangan Perda kabupatenkota tentang
APBD dan rancangan Peraturan BupatiWalikota tentang APBD dan rancangan Peraturan BupatiWalikota tentang Penjabaran APBD kepada
Menteri Dalam Negeri. Berdasarkan Pasal 186 ini, Gubernur memiliki wewenang untuk
melakukan pengawasan terhadap rancangan APBD maupun setelah APBD tersebut disahkan oleh kabupaten dan kota. Jika pasal dihubungkan dengan
Pasal 222, ternyata Gubernur tidak hanya melakukan koordinasi tapi juga memiliki wewenang untuk melakukan tindakan hukum terhadap rancangan
Perda APBD dan Perda APBD. Jadi dapat dikatakan, puncaknya adalah pemberitahuan oleh Gubernur kepada Menteri Dalam Negeri mengenai
tindak lanjut hasil pengawasan. Lebih lanjut dapat dikemukakan mengenai model-model pengawasan dan pengendalian terhadap penyelenggaraan
pemerintahan daerah menurut UU No. 32 Tahun 2004.
Tabel 3 Model-Model Pengawasan dan Pengendalian Terhadap Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah Menurut UU No. 32 Tahun 2004 NO
UMUM PREVENTIF
REPRESIF KETERANGAN
1 Penetapan urusan pemerintahan yang
menjadi wewenang Pemerintah Pusat
dan Daerah Pasal- pasal 10, 11, 12, 13
dan 14. Ditetapkan
oleh UU
2 Penentuan adanya
Ditetapkan oleh
tugas, wewenang, kewajiban dan
larangan bagi Kepala DaerahWakil Kepala
Daerah, dan DPRD. UU
3 Pedoman tentang
susunan organisasi perangkat daerah dan
formasi serta persyaratan jabatan
perangkat daerah
yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat
dalam PP dan berbagai peraturan
perundang-undangan Pasal
128
4 Pengangkatan,
pemindahan, dan pemberhentian dari
dan dalam jabatan eselon II pada
kabupatenkota perlu berkonsultasi dengan
Gubernur Pasal
130
5 Perpindahan PNS antar kabupatenkota
dalam, antar provinsi, dan dari
provinsikabupatenko ta perlu memperoleh
pertimbangan dari Kepala Badan
Kepegawaian Negara Pasal
131
6 Penetapan formasi
PNS dilaksanakan oleh Menteri
Pendayagunaan Aparatur Negara
Pasal 132
7 Pembinaan dan pengawasan
manajemen PNS dikoordinasikan pada
tingkat daerah oleh Gubernur
Pasal 135
8 Larangan
Perda bertentangan
dengan kepentingan
umum dan peraturan
perundang- undangan yang
lebih tinggi Pasal
136
9 Tata
cara mempersiapkan
Raperda diatur Pasal
140
dengan Perpres 10
Perda yang memuat
ancaman pidana dan
denda, harus sesuai dengan
peraturan perundang-
undangan Pasal
143
11 Perda disampaikan kepada Pemerintah
paling lama 7 hari setelah ditetapkan
Pasal 145 ayat 1
12 Pembatalan
Perda yang bertentangan
dengan kepentingan
umum dan peraturan
perundang- undangan yang
lebih tinggi, dilakukan oleh
Presiden ditetapkan
dengan Perpres Pasal 145 ayat 2
sd ayat 7
13 Rencana
Pembangunan Jangka Panjang
Daerah RPJPD dan Rencana
Pembangunan Jangka Menengah
Daerah RPJMD, berpedoman pada PP
dan perencanaan pembangunan
nasiona. Pasal
150
14 Penetapan Perda tentang Pajak dan
Retribusi Daerah berpedoman pada
undang-undang dan peraturan perundang-
undangan lain. Pasal
158
15 Pedoman penggunaan,
supervisi, monitoring dan evaluasi atas
dana bagi hasil pajak, dana bagi hasil SDA,
DAU dan DAK diatur dalam Permendagri
Pasal 163
16 Belanja daerah harus
Pasal 167
mempertimbangkan analisis standar
belanja, standar harga, tolok ukur
kinerja, dan standar pelayanan minimal
yang ditetapkan dengan peraturan
perundang- undangan.
17 Belanja kepala
daerah dan wakil kepala daerah dan
belanja pimpinan dan anggota
DPRD diatur dalam Perda
dengan berpedoman pad
PP Pasal 168
18 Pertimbangan
Mendagri dalam melakukan
pinjaman yang berasal dari
penrusan pinjaman hutang
luar negeri dari Menkeu.
Pasal 170
19 Ketentuan
mengenai pinjaman daerah
dan obligasi daerah diaatur
dengan PP Pasal 171
20 Pengaturan
tentang persyaratan
pembentukan dana cadangan
daerah, pengelolaan dan
pertanggungjawab annya ditetapkan
dengan PP Pasal 172
21 Penyertaan
modal daerah pada suatu
BUMNswasta, dilaksanakan
sesuai dengan peraturan
perundang- undangan
Pasal 173
22 Pengendalian
defisit anggaran Pasal
174-175
oleh Mendagri 23 Pengelolaan
Barang Daerah sesuai
dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan Pasal
178
24 Evaluasi
Raperda dan Peraturan
Kepala Daerah tentang APBD,
Perubahan APBD dan
Pertanggungjaw aban
Pelaksanaan APBD, untuk
provinsi oleh
Mendagri dan untuk
kabupatenkota oleh Gubernur.
Pasal 185 sd 190
25 Pedoman penyusunan,
pelaksanaan, penatausahaan,
pelaporan, pengawasan dan
pertanggungjawaban keuangan daerah
diatur dalam PP. Pasal
194
26 Tata cara
pelaksanaan kerja sama antar daerah
diatur dalam PP Pasal 195 sd 197
27 Pedoman pembinaan
dan pengawasan yang meliputi standar,
norma, prosedur, penghargaan, dan
sanksi ditetapkan dalam PP.
Pasal 217 sd 223.
28 Pemeriksaan
oleh BPK terhadap
penyelenggaraan pemerintahan
daerah Pasal 221 dan UU
tentang BPK
29 Pembentukan dewan
yang bertugas memberikan saran
dan pertimbangan terhadap kebijakan
otonomi daerah diatur dalam Perpres.
Pasal 224
3. Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Untuk melaksanakan ketentuan Pasal 223 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Peraturan Pemerintah diterbitkan
sebagai pedoman pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah.
356
PP ini memisahkan antara pembinaan dan
pengawasan dalam Bab yang berbeda, yaitu Bab II dan Bab III. Mengenai pembinaan dikatakan bahwa Pembinaan atas penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah dilaksanakan oleh Pemerintah yang meliputi:
357
a koordinasi pemerintahan antar susunan Pemerintahan; b pemberian
pedoman dan standar pelaksanaan urusan Pemerintahan; c pemberian bimbingan, supervisi dan konsultasi pelaksanaan urusan pemerintahan; d
pendidikan dan pelatihan; dan e perencanaan, penelitian, pengembangan, pemantauan dan evaluasi pelaksanaan urusan Pemerintahan. Pembinaan
sebagaimana tersebut dilakukan terhadap kepala daerah atau wakil kepala daerah, anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, perangkat daerah,
pegawai negeri sipil daerah, dan kepala desa, perangkat desa, dan anggota badan permusyawaratan desa.
358
Pada pengaturan mengenai pengawasan, disebutkan bahwa pengawasan pelaksanaan urusan Pemerintahan di daerah meliputi:
359
a pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah provinsi; b pelaksanaan
urusan pemerintahan di daerah kabupatenkota; dan c pelaksanaan urusan pemerintahan desa. Pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah provinsi
tersebut terdiri dari:
360
a pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah yang bersifat wajib; b pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah yang bersifat
pilihan; dan c pelaksanaan urusan pemerintahan menurut dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Pengawasan terhadap urusan pemerintahan di
356
Konsiderans PP No. 79 Tahun 2008 Tentang Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
357
Pasal 2 ayat 1.
358
Pasal 2 ayat 2.
359
Pasal 20
360
Pasal 21.
daerah dilaksanakan oleh Aparat Pengawas Intern Pemerintah sesuai dengan fungsi dan kewenangannya,
361
yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal Departemen, Unit Pengawasan Lembaga Pemerintah Non
Departemen, Inspektorat Provinsi, dan Inspektorat KabupatenKota.
362
Pelaksanan pengawasan tersebut dilakukan oleh pejabat pengawas pemerintah yang ditetapkan sesuai dengan peraturan perundang-
undangan.
363
Untuk mengetahui perkembangan sistem pengawasan Pusat terhadap Daerah dalam pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia dan di
beberapa negara lain, dapat dilihat pada tabel-tabel di bawah ini:
361
Pasal 24 ayat 1.
362
Pasal 24 ayat 2.
363
Pasal 24 ayat 3 dan 4.
Tabel 4 Perkembangan Pengaturan Pengawasan
No. Periode SifatBentuk
Pengawasan 1.
UU No. 1 Tahun 1945 Non-Yudisial
2. UU No. 22 Tahun 1948
1. Non-yudisial 2. Represif
3. Preventif
3. UU No. 1 Tahun 1957
1. Preventif 2. Represif
4. Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959
Represif 5.
UU No. 18 Tahun 1965 1. Preventif
2. Represif 3. Umum
6. UU No. 5 Tahun 1974
1. Preventif 2. Represif
3. Umum
7. UU No. 22 Tahun 1999
Represif 8.
UU No. 32 Tahun 2004 1. Preventif
2. Represif
BAB IV TINJAUAN DIMENSI-DIMENSI HUBUNGAN
ANTARA PUSAT DAN DAERAH
A. Pilar-Pilar Penyelenggaraan Pemerintahan
Pengakuan bahwa Indonesia berkomitmen terhadap pilar-pilar negara kesatuan, kedaulatan rakyat, dan negara hukum telah dituangkan dalam
perubahan ketiga Undang-Undang Dasar UUD 1945.
364
Pertama, pilar negara kesatuan dinyatakan dalam UUD 1945 terdapat dalam Pasal 1 ayat
1. Disebutkan bahwa bahwa Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik. Kedua, pilar kedaulatan rakyat dinyatakan dalam
ayat 2, yaitu bahwa Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Ketiga, pilar negara hukum dinyatakan oleh
UUD 1945 dalam Pasal 1 ayat 3, yaitu bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum.
Lebih dari kedaulatan-kedaulatan tersebut, Jimly Asshiddiqie menjelaskan bahwa Indonesia pun menganut kedaulatan Tuhan dalam
konstitusi. Dari segi internal atau kedaulatan internal, Jimly berpendapat bahwa UUD 1945 menganut paham kedaulatan yang unik.
365
UUD 1945 menggabungkan konsep kedaulatan rakyat, kedaulatan hukum, dan
kedaulatan Tuhan secara sekaligus. … pasal 1 ayat 2: kedulatan rakyat, ayat 3 kedaulatan hukum, pada pokoknya menganut supremasi hukum.
Gagasan kedaulatan Tuhan dianut juga dalam: 1. alinea pertama pembukaan, yang mengatakan “Atas berkat Rahmat Alloh
Yang Maha Kuasa…” 2. Juga, “ kemerdekaan… Negara … berkedaulatan rakyat berdasarkan
Ketuhanan Yang Maha Esa, …”
364
Pasal 1 ayat 1, 2, dan 3 UUD 1945
365
Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu Komputer, Kelompok Gramedia, Jakarta, 2007, hlm. 149, 150.