3 Pengawasan berbeda dengan sarana pengendalian lainnya. Pengawasan hanya terbatas pada segi pemerintahan yang dilakukan
oleh satuan pemerintahan yang diawasi. 4 Pengawasan menunjukkan bahwa pelaksanaan tugas dan wewenang
satuan pemerintahan yang diawasi tidak boleh bertentangan dengan hukum dan kepentingan umum.
Mengenai kepentingan umum, Black Law Dictionary, mendefinisikan Public Interest, yaitu:
a. The general welfare of public that warrants recognation and protection; b. Something in which the public as a whole has a stake espesially an
interest that justifies governmental regulation
216
.Terj. bebas dari pengertian di atas adalah bahwa kepentingan umum merupakan
kepentingan bagi kesejahteraan umum yang menjamin perlindungan dan merupakan sesuatu di mana publik secara keseluruhan mempunyai
suatu pancanglandasan terutama suatu yang membenarkan peraturan yang dibentuk oleh pemerintah.
Adapun menurut Bagir Manan, terdapat beberapa ukuran yang dapat dipergunakan untuk menentukan kepentingan umum, yakni: Pertama;
dibutuhkan orang banyak. Kedua; setiap orang dapat menikmati dan memperoleh manfaat, tanpa ada pembatasan karena kondisi invidual
seseorang. Ketiga; harus dalam rangka kesejahteraan umum, baik dalam arti materiil maupun spiritual
217
.
b. Penggolongan Pengawasan
Pengawasan dapat dibedakan ke dalam berbagai macam, misalnya pengawasan menurut sifatbentuk dan tujuannya, pengawasan menurut
216
Bryan A. Garner, Black Law Dictionary, 1999, hlm.1244.
217
Bagir Manan, Menyongsong Fajar….,Op.Cit., hlm.141.
ruang lingkupnya dan pengawasan menurut metodenya. Berikut ini diidentifikasikan berbagai macam pengertian pengawasan tersebut.
218
1 Pengawasan Menurut SifatBentuk dan Tujuannya
Secara konsepsional, pengawasan menurut sifatbentuk dan tujuannya dapat dikelompokan menjadi 2 dua, yaitu: 1 pengawasan
preventif dan; 2 pengawasan represif atau pengawasan detektif.
a Pengawasan Preventif
Secara umum pengertian pengawasan preventif pada dasarnya dilakukan untuk mencegah terjadinya penyimpangan-penyimpangan dalam
pelaksanaan kegiatan. Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan daerah, maka pengawasan preventif bertujuan untuk mencegah
penyimpangan-penyimpangan yang terjadi di lapangan pemerintahan daerah. Relevan dengan pembentukan produk hukum di daerah dan
tindakan tertentu organ pemerintahan daerah, menurut Bagir Manan, pengawasan preventif ini berkaitan dengan wewenang mengesahkan
goedkeuring.
219
Pengawasan preventif ini memiliki tujuan yang menurut Revrisond Baswir diidentifikasikan sebagai berikut:
a mencegah terjadinya tindakan-tindakan yang menyimpang dari dasar yang telah ditentukan.
b memberi pedoman bagi terselenggaranya pelaksanaan kegiatan secara efesien dan efektif;
c menentukan sasaran dan tujuan yang akan dicapai; dan d menentukan kewenangan dan tanggung jawab sebagai instansi
sehubungan dengan tugas yang harus dilaksanakan.
b Pengawasan Represif atau Pengawasan Detektif
Sebagian ahli mempergunakan istilah pengawasan ini dengan istilah pengawasan represif, sebagian lainnya mempergunakannya dengan istilah
218
Lihat Elektison Somi, Pengawasan Pengelolaan Keuangan Daerah dalam Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia Disertasi, Program Pascasarjana Universitas
Padjadjaran, Bandung, 2006, hlm. 91-95.
219
Bagir Manan, Menyongsong Fajar .…Op.Cit, hlm. 154
pengawasan detektif. Namun demikian, kedua istilah ini pada prinsipnya dilaksanakan setelah dilakukannya tindakan yaitu dengan membandingkan
antara hal yang telah terjadi dengan hal yang seharusnya terjadi. Berkaitan dengan pembentukan produk hukum daerah dan tindakan tertentu organ
pemerintah daerah, pengawasan ini menurut Bagir Manan berkaitan dengan wewenang pembatalan Verneitiging atau penangguhan schorsing.
220
Berkaitan dengan berbagai macam bentuk pengawasan, Paulus Effendie Lotulung mengatakan bahwa salah satu permasalahan pokok
dalam studi tentang dasar-dasar hukum Administrasi adalah pelajaran tentang adanya atau dikenalnya berbagai macam kontrol atau pengawasan
yang dapat dilakukan terhadap Pemerintah. Sebab di dalam melaksanakan tugasnya atau “mission”nya untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum
dan pelayanan kepentingan umum atau lazim disebut “public service”, maka terhadap Pemerintah selaku organ administarasi Negara dapat dikenakan
bermacam-macam bentuk kontrol atau pengawasan. Tujuan pokok dari kontrol ini adalah untuk menghindari terjadinya kekeliruan-kekeliruan, baik
yang disengaja maupun tidak disengaja, sebagai suatu usaha preventif, atau juga untuk memperbaikinya apabila sudah terjadi kekeliruan itu, sebagai
suatu usaha represif. Dalam praktek, adanya kontrol itu sering dilihat sebagai sarana unutuk mencegah timbulnya segala bentuk penyimpangan tugas
pemerintahan dari apa yang telah digariskan. Memang di sinilah letak inti atau hakekat dari suatu pengawasan.
221
Apabila dibandingkan berbagai macam bentuk kontrol yang ada, maka dapat dibedakannya dari beberapa segi. Ditinjau dari segi kedudukan
dari badanorgan yang melaksanakan kontrol itu terhadap badanorgan yang dikontrol, dapatlah dibedakan antara jenis kontrol yang disebut Kontrol Intern
dan Kontrol Ekstern. Suatu Kontrol Intern berarti bahwa pengawasan itu dilakukan oleh suatu badan yang secara oraganisatoris struktural masih
termasuk dalam lingkungan Pemerintah sendiri, misalnya: pengawasan yang
220
Bagir Manan, op.Cit
221
Paulus Effendie Lotulung, Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum terhadap Pemerintah, PT. Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 1986, hlm.xv.
dilakukan oleh pejabat atasan terhadap bawahannya secara hierarkis, ataupun pengawasan yang dilakukan oleh tim panitia verifikasi yang
dibentuk secara insidentil dan biasanya terdiri dari beberapa orang ahli dalam bidang-bidang tertentu. Bentuk kontrol-kontrol semacam itu dapat
digolongkan dalan jenis kontrol teknis-administratif atau lazim pula disebut sebagai suatu bentuk “built-in control”. Sebaliknya, suatu Kontrol Ekstern
adalah pengawasan yang dilakukan oleh organ atau lembaga-lembaga yang secara organisatorisstruktural berada di luar Pemerintah dalam arti
eksekutif, misalnya: kontrol keuangan yang dilakukan oleh Badan Pengawas Keuangan BPK, kontrol sosial yang dilakukan oleh masyarakat melalui
persmasmedia, kontrol politis yang pada umumnya dilakukan oleh lembaga- lembaga perwakilan rakyat dalam bentuk “hearing” ataupun hak bertanya
para anggotanya. Termasuk pula kontrol ekstern ini adalah kontrol yang dilakukan secara tidak langsung melalui badan-badan peradilan judicial
control dalam hal timbul persengketaan atau perkara dengan pihak Pemerintah.
222
Ditinjau dari segi saatwaktu dilaksanakannya suatu kontrol atau pengawasan, dapat pula dibedakan dalam 2 jenis kontrol, yaitu apa yang
disebut sebagai Kontrol a-priori ada yang disebut Kontrol a-posteriori. Dikatakan sebagai Kontrol a-priori adalah bila pengawasan itu dilakukan
sebelum dikeluarkannya suatu keputusan atau ketetapan Pemerintah ataupun peraturan lainnya yang pengeluarannya memang menjadi
wewenang Pemerintah. Dalam hal ini tampak jelas unsur preventif dari maksud kontrol itu, sebab tujuan utamanya adalah untuk mencegah atau
menghindari terjadinya kekeliruan. Misalnya: pengeluaran suatu yang untuk berlaku sah dan dilaksanakan, harus terlebih dahulu memperoleh
persetujuan dan pengesahan dari instansi atasan, atau peraturan pemerintah daerah-daerah tingkat II harus mendapat pengesahan terlebih
dahulu dari pemerintah daerah tingkat I, demikian seterusnya. Sedangkan sebaliknya, Kontrol a-posteriori adalah jika pengawasan itu baru terjadi
222
Ibid, hlm. xvi
sesudah dikeluarkan keputusanketetapan Pemerintah atau sesudah terjadinya tindakanperbuatan Pemerintah. Dengan kata lain, arti
pengawasan di sini adalah dititikberatkan kepada tujuan yang bersifat korektif dan memulihkan suatu tindakan yang keliru. Peranan badan
peradilan melalui suatu judicial control adalah selalu bersifat Kontrol a- posteriori, karena selalu dilakukan sesudah terjadinya sustu perbuatan atau
tindakan. Di samping kedua macam kriteria pembedaan tersebut di atas, dikenal
pula pembedaan yang ditinjau dari segi sifat kontrol itu terhadap objek yang diawasi. Dengan kata lain, apakah kontrol itu hanya dimaksudkan untuk
menilai segi-segi atau pertimbangan yang bersifat hukum-nya segi legalitas, yaitu segi “rechtmatigheid” dari perbuatan Pemerintah ataukah
juga di samping segi “rechtmatigheid” ini dinilai pula benar-tidak benarnya perbuatan itu ditinjau dari segipertimbangan kemanfaatannya opportunitas,
yaitu segi “doelmatigheid”. Jadi dibedakanlah antara Kontrol segi hukum rechtmatigheidstoetsing dan Kontrol segi kemanfaatan
doelmatigheidstoetsing. Misalnya: Kontrol yang dilakukan oleh badan peradilan judicial control pada prinsipnya hanya menitikberatkan pada segi
legalitas, yaitu Kontrol segi hukum, sedangkan suatu kontrol teknis administratif intern dalam lingkungan Pemerintah sendiri built-in control
bersifat selain penilaian legalitas rechtsmatigsheidtoetsing juga dan bahkan lebih menitikberatkan pada segi penilaian kemanfaatan.
223
Di lapangan pemerintahan daerah, instrumen pengawasan, baik yang bersifat preventif maupun yang bersifat represif seringkali digunakan.
2 Ruang Lingkup, Waktu Pelaksanaan, Wujud, dan Jangka Waktu Pelaksanaan Pengawasan
Preventif berasal dari kata preventie yang berarti pencegahan, sedangkan represif dari kata repressie yang berarti penekanan atau
pengekangan. Antara keduanya terdapat perbedaan baik dalam ruang
223
Ibid, hlm. xvi-xvii
lingkuplingkungan berlakunya, perwujudan maupun jangka waktu pelaksanaanya.
224
Perbedaan-perbedaan itu adalah sebagai berikut:
225
a. Ruang lingkup berlakunya
