Berdasarkan data pada Tabel 10 tampak bahwa pasokan gula yang tidak tersalurkan berfluktuasi setiap tahunnya. Menyikapi data tersebut, seharusnya
dengan tingkat stok gula kristal putih yang tinggi tersebut pemerintah tidak perlu melakukan atau mengurangi impor gula kristal putih pada tahun-tahun berikutnya.
Namun, berdasarkan data impor gula kristal putih pada Tabel 8 menunjukkan bahwa impor gula kristal putih tetap dilakukan oleh pemerintah. Hal ini
menunjukkan ketidakcermatan pemerintah dalam menghitung stok gula kristal putih yang membuat impor terus dilakukan. Terlebih lagi, data stok tersebut
belum termasuk gula selundupan atau ilegal dan rembesan gula kristal rafinasi yang beredar pada pasar konsumsi. Peningkatan stok gula kristal putih paling
besar terjadi pada tahun 2008 dan 2010. Pada tahun 2008 stok gula kristal putih meningkat sebesar 99.15 persen menjadi sebesar 888.48 ribu ton, sedangkan pada
tahun 2011 meningkat 148.28 persen atau sebesar 876.10 ribu ton. Stok gula kristal rafinasi cenderung lebih rendah dibandikan cadangan
gula kristal putih. Hal ini menunjukkan distribusi dan impor gula kristal rafinasi lebih efektif dibandingkan impor gula kristal putih. Gula kristal rafinasi diimpor
oleh beberapa produsen gula kristal rafinasi yang jumlahnya lebih sedikit dari produsen gula kristal putih. Gula kristal rafinasi mengalami peningkatan paling
besar tahun 2008 sebesar 60.05 persen atau sebesar 193.75 ribu ton dan meningkat kembali 32.32 persen atau sebesar 256.37 ribu ton pada tahun 2010. Sejak 2 tahun
terakhir stok gula kristal rafinasi menunjukkan tren penurunan. Perhitungan neraca gula yang tidak cermat inilah yang membuat impor gula dan produksi gula
yang sebenarnya mencukupi untuk kebutuhan nasional tidak terserap oleh pasar. Kelebihan stok gula kristal putih yang cukup besar dari tahun ke tahun diduga
disebabkan diluar musim giling stok gula kristal putih dikuasai oleh beberapa pedagang besar saja. Hal ini yang membuat pemerintah melakukan impor gula
untuk menjaga stabilitas harga gula didalam negeri. Penguatan peran BULOG tampaknya dibutuhkan sebagai lembaga yang berwenang mengatur impor gula
dan lembaga buffer stock untuk komoditas strategis seperti gula, sehingga perhitungan kekurangan pasokan gula dapat dilakukan secara cermat.
5.3. Perkembangan Harga Patokan Petani, Harga Lelang, Harga Domestik,
dan Harga Dunia Gula
Sejak tahun 2004 pemerintah mengeluarkan kebijakan dalam industri gula yang lebih mengarah untuk melindungi petani dan meningkatkan kesejahteraan
dalam rangka mewujudkan swasembada gula. Perlindungan tersebut berupa penetapan harga patokan petani HPP yang besarnya ditentukan oleh pemerintah
dan direvisi setiap tahunnya. HPP ini menjadi tolak ukur dalam pembentukan harga gula awal pada tingkat petani yang dikenal sebagai harga lelang. Di
Indonesia dikenal istilah “the seven samurai” yaitu tujuh pengusaha yang bermain
dalam industri pergulaan Indonesia. Kelompok pengusaha tersebut beroperasi melalui sistem pembelian gula melalui lelang. Tidak hanya adanya pengusaha
besar yang mempengaruhi pergerakan harga gula di Indonesia, keterlibatan Indonesia dalam perdagangan internasional membuat harga gula domestik tidak
lagi ditentukan oleh harga gula petani melainkan harga gula dunia turut mempengaruhi pergerakan harga gula domestik. Pergerakan harga gula baik pada
pasar domestik maupun pada pasar dunia disajikan pada Tabel 11.
Tabel 11. Perkembangan Harga Patokan Petani, Harga Lelang, Harga
Domestik, dan Harga Dunia Gula Tahun 2004-2011 Tahun
Harga Gula RpKg HPP
Lelang Domestik
Dunia
2004 3 410
3 609 5 489.70
1 417.10 2005
3 800 4 585
5 979.80 2 114.38
2006 4 000
5 380 6 341.90
2 984.80 2007
4 900 5 382
6 190.80 2 030.86
2008 5 100
5 255 8 205.00
2 729.76 2009
5 350 7 056
8 752.00 4 132.77
2010 6 350
8 732 10 502.00
4 270.42 2011
7 000 8 142
9 981.20 5 040.18
Sumber : Data HPP, Harga Lelang, dan Harga Domestik : Dewan Gula Indonesia, 2012
Data harga gula dunia : International Sugar Organization ISO, 2012
Harga nominal gula baik pada pasar domestik maupun dunia menunjukkan tren peningkatan. Berdasarkan Tabel 11 HPP gula setiap tahunnya direvisi oleh
pemerintah dan menunjukkan tren peningkatan. Presentase peningkatan terbesar terjadi pada tahun 2007 dimana HPP gula meningkat 22.50 persen atau Rp 900.00
dan pada tahun 2010 yang meningkat Rp 1 000.00 atau 18.7 persen. Namun, harga lelang gula yang diterima petani mengalami fluktuasi, dan memiliki laju
pertumbuhan yang menurun. Pada tahun 2008 harga lelang yang diterima petani menurun 2.36 persen dari harga lelang tahun sebelumnya. Demikian pula yang
terjadi pada tahun 2011, dimana petani menerima harga lelang hanya Rp 8 142.00 atau menurun 6.76 persen dari tahun sebelumnya.
Harga gula dunia secara umum mengalami peningkatan. Penurunan harga gula terjadi pada tahun 2007 yaitu sebesar Rp 2 030.86 per kilogram atau
menurun 31.96 persen dari tahun sebelumnya. Penurunan ini disebabkan menurunnya produksi gula Brazil yang merupakan eksportir utama gula dunia.
Namun setelah tahun 2007 harga gula dunia terus melambung. Pergerakan harga gula domestik cenderung mengikuti pergerakan harga gula dunia. Walaupun
pemerintah telah menerapkan berbagai kebijakan impor gula, harga gula di pasar dunia berpengaruh cukup signifikan terhadap harga gula domestik baik pada harga
lelang yang diterima petani maupun harga domestik. Harga gula domestik mengalami peningkatan setiap tahunnya kecuali pada tahun 2011 yang mengalami
penurunan menjadi Rp 9 981.20. Penurunan ini diakibatkan oleh banyaknya gula impor yang diperparah dengan impor gula ilegal yang masuk ke pasar konsumen.
Penurunan harga gula ini juga berimbas pada penurunan harga lelang gula yang diterima petani.
5.4. Produksi dan Konsumsi Gula Dunia
5.4.1. Produksi Gula Dunia
Sebagai salah satu komoditas pangan yang berguna sebagai sumber kalori yang penting bagi manusia, gula banyak diproduksi oleh beberapa negara yang
mempunyai kesesuaian lahan dan iklim untuk budidaya tebu. Negara-negara penghasil gula terbesar adalah negara-negara dengan iklim hangat seperti Brazil,
Australia, dan Thailand. Perkembangan produksi gula pada negara-negara penghasil gula cenderung mengalami peningkatan setiap tahunnya seiring dengan
kemajuan teknologi dalam budidaya tebu dan tingkat efisiensi pabrik gula dalam memproduksi gula. Berikut ini pada Tabel 12 dapat dilihat perkembangan 10
negara produsen gula utama di dunia pada periode 2008-2010.
