Fenomena: Sintesis Kecenderungan Sebelum 1998. Berbagai argumen pembuka pada UU Kehutanan 567

sebagaimana tercantum baik pada PP 2170 atau bahkan pada UU 567 sebagaimana telah disinggung di atas. Dari sisi historis atau proses, atau setidaknya secara sekuen, terbitnya PP 2267 pun mengundang pertanyaan, karena ia keluar sekitar tiga tahun lebih dulu sebelum PP 2170 yang khusus mengkerangka HPH dan HPHH itu sendiri. Dalam diktum menimbang, teks dalam PP 2170 memang merujuk pada PP 2267. Teks ini memungkinkan untuk ditafsir, bahwa kerangka aturan main terkait HPH dan HPHH lebih didorong karena telah adanya lebih dulu aturan struktur pungutan HPH dan hasil hutan, sekalipun dalam PP 2267 tidak ada mandat untuk mengkerangka lebih lanjut struktur HPH dan HPHH. Namun, dalam konteks kebijakan usaha kehutanan urgensi terbitnya PP 2267 pun menggantung, karena tidak ada rujukan substantive yang relevan dan menjelaskan pentingnya PP ini, selain cantolan legal, yakni beberapa pasal pada UUD 45, sejumlah TAP MPRS-1966 dan 1967, UUPK 567 serta PP 1865 tentang Pemerintahan Daerah. PP 2267 tidak pula ada kaitan dengan PP 6457. Sehingga pertanyaannya, argumen apa dan siapa serta diskursus seperti apa atau setidaknya kejadian-kejadian apa yang telah berlangsung sehingga mendorong diperlukannya semacam respon kebijakan yang kemudian diwujudkan dalam bentuk PP 2267; selain memang serangkaian teks argumen pembuka yang sudah tersurat dalam konsideran PP ini. Pertanyaan ini akhirnya berkembang kepada bagaimana proses dan mekanisme kebijakan ini disusun dan siapa saja para pihak yang telah turut berproses selain birokrat pemerintahan saat itu 16 . Hal ini menunjukkan, bahwa jawaban atas ketiga pertanyaan awal IDS 2006 tidak tersedia. Sampai disini, diperoleh pengetahuan, bahwa salah satu karakteristik produk perundangan terkait kebijakan kehutanan, selain tidak tampak adanya interaksi dan transaksi para pihak pemangku kepentingan, para pihak yang terlibat dan kekuatan politik di belakangnnya pun tidak teridentifikasi secara tegas; selain, bahwa komponen birokrasi pemerintah yang tampak begitu mendominasi. 16 Dari wawancara dengan beberapa mantan birokrat yang aktif dimasanya, tidak tergali informasi yang cukup untuk dapat menjawab pertanyaan ini.

16 1

1 cu c c c c c Kutipan terkait Penjelasan Umum PP 2170 di atas mengisyaratkan seolah adanya proses interaksi berupa ”kemufakatan” terkait ketentuan persyaratan dan kewajiban-kewajiban dimaksud antara pemerintah dengan pihak pengusaha. Setidaknya ada proses komunikasi, negosiasi dan tawar menawar kepentingan – dalam bentuk rangkaian diskursus – antar kedua pihak yang turut mengkonstruksi aturan main itu. Namun, sejauh ini tidak dijumpai dokumen yang mendukung hal tersebut. Terlebih untuk memotret diskursus dari kelompok masyarakat lainnya akademisi, masyarakat adat, dan ornop. Demikian pula dalam Dephut 2007 terutama pada awal-awal 1960an-1980 tidak dijumpai satu potongan narasipun yang mengindikasikan adanya rangkaian diskursus dan interaksi yang melibatkan keseluruhan para pemangku kepentingan terkait dengan usaha kehutanan, selain dari sisi pemerintah. Dengan begitu, inisiatif dan dorongan mengusahakan hutan alam produksi dapat dianggap datang lebih banyak dari pemerintah dan dalam perspektif mayoritas pemerintah sendiri. Demikian pula konsep dan pendekatan kelestarian serta pemosisian hutan alam di dalamnya. Kondisi empiris demikian dapat ditafsir, bahwa detail aturan main yang ada lebih mencerminkan kebutuhan dari sisi pemerintah untuk menyiapkan aturan, belum merupakan harmonisasi dan kristalisasi kebutuhan aktor lain, termasuk para pelaku dan pelaksana kebijakan; atau kebutuhan objektif menjawab masalah usaha kehutanan itu sendiri. Karakteristik ini semakin menegaskan bahwa aliran pemikiran dibalik kebijakan usaha kehuatan masih di seputar the forest first dalam pandangan Sfeir-Younis 1991. Penyempurnaan PP 2170 melalui penerbitan PP 1875 pun tidak merubah secara signifikan arah kebijakan usaha kehutanan dan juga pemaknaan atas kelestarian dan pemosisian hutan alam dalam kebijakan itu sendiri. Ini dimungkinkan, mengingat fokus perubahan hanya pada satu pasal terkait penegasan bahwa modal asing sekedar pelengkap modal nasional dan sejalan dengan itu memberikan peran lebih besar kepada perusahaan nasional untuk mengusahakan HPH, karena dipandang telah mampu. Namun, tidak dijumpai diskursus yang mengaitkan relevansi perubahan ini dengan hal yang lebih mendasar bagi tatanan usaha kehutanan lestari, misal gambaran apakah ada dan pen kep tu tu u tu tu tu tu tu tu tu u tu u tu tu u tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu u u tu u tu u tu t tu u tu tu tu u u u t u t t tu u t u t t ru ru ru ru ru ru ru ru ru ru ru ru ru ru r r ru r ru ru r ru ru ru ru ru ru ru r r r ru ru ru ru r r u r ru u ru r ru r ru ru r ru ru r u r u r ru u u do do do d do o o d d o o o o do do o o o o o o do d do d do o d do o o o o o o o o o o o o do o o o do o o o do do o o o do d o o o o o o o o do d do o o o o k k k k k k k k k k k k k k k da da da da a da da da da a a da da a a a a da a da a a a da da da a a a a a a a a da a da da a da d a a a a a a da a a a a a da da a a a da da a a a d d a a a a d a a a a a a a a da a a a a a a ri r r r r De De De De De D De D De De De D De D D D D D D D D De D De De D D De De De D D De D De D D De De D D De De D De De De D D De D D D De D e D D De D D e De D D e e D D D De D e D D e e e D D D D D D ee e m ti i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i d da d da d d d d d d d d d d d d d da d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d ra ra ra a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a ng n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n pe pe pe pe e e e e e e e pe pe e e e e pe pe e e e e e e e pe pe e e e e pe pe e e e e e e e e e e e e e e e e e e pe pe e e pe e e e e e e pe pe pe e e e e e e e e e e e p e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e m m m m pe pe pe e e pe e pe pe pe e e pe pe pe e e e e e e e e e p e e e pe e e e p e p e e e e p e e e e e e e e e e e e e e e p e p e p e e e e e e p e e e e e m m m m m m m m m m m m m m m m pr pr pr pr pr pr pr r r r pr r r r r r r r p r r r r r r r r r pr pr r r p r r r p r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r pr r r r r r r r r r r r p r r p r p r r r r p o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o pe pe pe e e e e e e e e pe pe pe e e e pe pe pe e e pe pe e e e e e p e e e e e pe e e e pe e p e e e e e e e e e e e e e e e pe e e e e e pe e e e e e e e e e e e e e e e p e e p e e e e e e e r r r r r r rs r r r r pe pe pe e e e pe e e e pe e pe e pe e e e e e e e e e e pe e pe pe e e e e e e e e e e e e e e e e e e e pe e e pe pe e e e e e pe e e e e e e e pe e e e e e pe e e pe e e e e p e e e e e e e e e n n n n n n n n n n n n n n n n n n em em m m em m em em m em m m m m m m m em em em m m m m m em m em em m m m m m m m m m m m m m m m m m m m em m em m m em m m m m m m m m m m m em m e em m m m m e em e m em m m em m em m m m em em m m m e m m m p men belu para mas bah f f fo fo fo fo fo f f fo f f fo fo f fo fo fo fo fo fo f f f f f f f f f re re re re re r e r r r r r r e e r r r e r r se se se se se se se se e se s se se se se se se se se s se se s se se s s se e s se se se s se s se s s se s e s se s s s e e e e e e e s e s e e e e e e e e e c c c c c c ca c c c c c c c c c c c c c c c c c c c c c c ke ke ke ke ke ke ke ke k k k ke ke ke ke ke ke ke ke ke ke ke ke k e ke ke k ke ke e ke ke ke e k ke k k ke k k e k ke e ke e ke ke e e e e e e e e e e e e e e ke e e e e ke ke e e k e le l le l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l di di di di di di i di di d d di di di d di di d di di di di di d i i di d d d di di i i i i i di i di di m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m pe pe pe p pe pe pe pe pe pe pe p pe pe pe pe p pe pe p p pe p p p p p pe pe p p p p pe pe p pe p p p pe p p pe p p pe p p p pe p p p p p p pe e p p e n n n de d d d de de d de de d d d de d d de de d de de de de de de de d d de de d d d d d d d e de d d d d d de de d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d e e e e d n n n n me me me me me m m me me me me me me me me me me m me me m me me me e me m me me me me me me me me m m e me me m m me m me m m me e m m m me m m m m me me m e e e m m m m m m m m m m me me m n n di d d di di di d d di di d di d d d di d di d d di d di d d di d d d d di d di d d d d d d d di d d d d d d d d d d i i i i i d d d d d d d i sk sk sk s sk s sk s sk sk k k s s s s k sk k k k k s s k k s k me me me me me me me me me e e me me me me me me me me me me me me me m m me me me me me me m m m m me m m e m m e e m me m m m e m m m m m m m m m m m m m m m n penegasan entitas menjadi lebih nasional, terkait dengan penataan hak kepemilikan property rights sebagai kondisi pemungkin bagi pencapaian kelestarian. Sampai disini, terakumulasi pengetahuan bahwa pemerintah, memicu sendiri argumen bahwa hutan memiliki potensi ekonomi, diperlukan untuk menopang tujuan pembangunan nasional termasuk menuntaskan revolusi, untuk kesejahteraan masyarakat. Pemerintah pula memosisikan kelestarian sebagai caraazaslandasandasartujuan terkait peruntukan, penyediaan, pengadaan dan penggunaan hutan bagi kepentingan memelihara dan melindungi multifungsi hutan. Semua ini dimungkinkan, karena tidak teridentifikasinya proses interaksi dan transaksi dengan pihak lain, selain pemerintah. Merujuk pada konsep policy as an argument yang dikemukakan Sutton 1999 maka fenomena demikian memperlihatkan situasi bahwa rumusan akhir kebijakan tidak berangkat dari debat para pihak, pemerintah hanya melakukan dan mengakumulasi klaim, tanpa ada yang berani mengkritiknya, tidak tampak adanya proses komunikasi dan kontestasi ide, beradu info, fakta dan idelologi – atau bahkan teori - antar para pihak pemangku kepentingan. Tidak tampak pula seberapa jauh peran ilmuwan kehutanan memiliki kontribusi dalam proses. Merujuk kembali kepada macam kebenaranrasional Dunn 2000 maka macam kebenaran yang dominan dibalik narasi kebijakan ini adalah kebenaran hukum, bunyi pasal-pasal, yakni karena yang dipenuhi baru sebatas kebutuhan untuk membuat dan menjalankan aturan, belum menyentuh kebutuhan dan masalah pihak lain terutama para pemegang konsesi dan kebutuhan dan masalah objektif usaha kehutanan di lapangan. Sejalan dengan konsep kebijakan sebagai argumen di atas, kebenaran itu sendiri belum didukung kebenaran lainnya seperti teknis, ekonomis dan terutama penerimaan sosial. Lalu, yang kemudian menonjol adalah posisi politik pemerintah dalam upaya mengatur dan mengawasi pihak yang diawasi pemegang konsesi alias command and control bahkan sampai di tingkat unit usaha. Masyarakat lain, khususnya masyarakat adat yang ada di dalam dan di sekitar hutan sekedar “diikutsertakan”. Sementara hal mendasar dari kelestarian tidak cukup gamblang dan lengkap diatur, selain bahwa ia diposisikan sebagai bagian instrumen pengelolaan yang ”diwajibkan” dalam kegiatan usaha kehutanan. Dari sisi proses – dengan menimbang kebijakan sebagai argumen – aktor atau policy network yang turut mengkerangka kebijakan menjadi kurang teridentifikasi secara lengkap, selain hanya komponen pemerintah yang begitu dominan mengatur dan melakukan kontrol di seputar hutan, dalam artian yang sangat teknis silvikultur. Sementara, praktisi usaha kehutanan selaku pihak yang dikontrol, posisi politisnya diposisikan sebagai pihak yang ”lemah” atau subordinat. Dengan posisi demikian, semakin tegas bahwa substansi dan narasi kebijakan usaha kehutanan dalam periode ini merupakan hegemoni atau monopoli hasil konstruksi aktor pemerintah. Himpunan pengetahuan diatas menjadi penting terlebih bila dikaitkan dengan masih hadirnya sejumlah isu kontemporer, antara lain, mengapa pemerintah pada saat itu belum mempertimbangkan dan menyelesaikan berbagai persoalan terkait masyarakat, terutama yang hidup di dalam dan di sekitar hutan, khususnya dalam hal hak dan aksesnya. Telah disebutkan di atas, bahwa pengaturan ”interdependensi” antara pemegang konsesi dengan masyarakat yang lebih memosisikan masyarakat sebagai pihak pinggiran: sepanjang diakui masih ada, dan hanya berhak memungut hasil hutan bukan kayu, itupun ditakar hanya untuk keperluan sendiri dan sejauh tidak mengganggu kegiatan usaha HPH 17 . Pengetahuan yang satu ini menegaskan bahwa teks dan narasi kebijakan yang ada telah berhasil menggiring diskursus bahwa, begitulah rupa pemahaman “hutan dikuasai negara dan digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Dalam perkembangannya, masih dalam periode ini sebelum 1998, muncul indikasi perubahan dalam bangunan ”interdependensi” yang memengaruhi seolah ada peta policy network tadi. Ini tampak, terutama saat munculnya konglomerasi yang menurut Brown, 1999 dimungkinkan karena hadirnya “sinergi politik” antara pemerintah dan pengusaha. Sudah menjadi pengetahuan umum saat itu, bahwa pada penggalan periode ini pengaruh 17 Tercantum dengan jelas pada hampir keseluruhan dokumen FA dan SK HPH kele dipo keg atau te te e te te te te te te te e te e e te te te te te te te te te te te te te te te te te te te e e e te te e e te e te t te te e te te te e e e t e t t te e e te t e t t ri ri ri ri ri ri ri ri r ri ri ri ri ri ri ri r ri ri ri ri ri ri ri ri ri ri ri r r r ri ri ri ri r ri ri ri ri i r r i r ri i ri ri r ri ri r i ri i r i r i do do do d do o o d d o o o o do do o o o o o o do d do d do o d do o o o o o o o o o o o o do o o o do o o o do do o o o do d o o o o o o o o do d do o o o o m m m m m m m m m m m m m m m sa sa sa a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n ya ya ya ya ya ya a a a a ya ya a a a a a ya y y a a a a a a a a a a a a a a a a ya a y a a a a a y ya ya a a a a y a a a a a y y a ya a a y aa a y y y n n su su su u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b na na na a a na na na a na n na na a a a a na a a a na a a a na a a a na a a a a a a a a a a a na a a a a a a n a a n a a a a na a n na a a a na a n a a a na n a a a na a a a a a na a na a a n a a n a a ra r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r mo mo mo m m mo mo mo mo mo mo mo mo mo m mo o mo mo m m mo m m m m m mo mo m m mo mo mo mo mo m m mo m m m m m mo m m m m mo o mo mo m m m m mo m mo m mo m m mo m m m mo o m m o o m o m m mo m m m mo m m m m m m m m m m m m m m o o m n de de de de de de de de de e de de de e e de de de de e e de de e de de de e de de e e e e e d de de e de de e de e e de e de d e e e de de e e e e e e e de e e e e e e e e e e e d e e e e e n n n n n n n n n n n n n n n n n pe pe pe e e e e e e e e pe pe pe e e e pe pe pe e e pe pe e e e e e p e e e e e pe e e e pe e p e e e e e e e e e e e e e e e pe e e e e e pe e e e e e e e e e e e e e e e p e e p e e e e e e e m m m m m m m m m m m be be e e be be e e e be be e e e e e e e be b e be e e be e e be e be be e e e e e be e be e e e e e e e e e e e e e e e e e e e be be e e e e e e e e be e e e e be e e e e e e b e e e e e e e e e r r rb r r r r r r r r r r r r r r r se se e se se se e e e e e e e e se se se e e e e e e e e e e e e e e e e e e se e se e e e e e e e e e se e s s s e se e e s e se e e e e e e e e k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k atas mas sep kay men ba ba b b ba ba b b ba ba ba b ba b ba ba ba b ba ba h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h ba ba ba ba ba ba ba ba ba ba ba b ba ba ba ba ba ba ba ba ba ba b b ba ba ba ba ba ba ba ba ba ba ba ba a a ba ba b ba ba b ba ba ba ba ba ba a a a a b a b a b b a a a b b a a a b b a a b b ba ba a ba h h h h un un un un un un un un un un un un un un un un n un un n un un un un u u un n un u u n un un u un n un un un u un un un un u u n un u u n n n un u un u u n n un n n n u n n u u un u n n t tu mu mu mu mu mu mu u m mu mu mu mu u u mu mu mu mu u mu mu mu mu mu mu mu mu mu u m m m mu u mu mu u mu mu m mu mu m mu mu m mu m u u u u u mu u u u u u u n m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m e e e e em e e e e e e e e e e e e e mu mu m m m m mu m m mu mu u mu m m mu m m m m mu mu u mu mu m m mu mu m m m mu m m m m m m m mu m m mu m m m m m m m m m m m m m m m m m mu u u m m u n ha ha ha ha ha ha ha ha ha h ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha h ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha h a ha h ha a h ha ha h h ha h ha a ha h a h a a h h h a a h a h h a a a h h h h ha d d d d d d d d d d d d d d d d pe pe p p pe pe p pe p p pe pe pe pe pe p p p pe pe p p pe pe p pe pe p p pe p p p p pe p e e pe pe p p p p p p p p e e e e p p n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n 17 Te e er r r r r r r r r r r r r r r r r ca ca ca ca ca c ca ca ca ca ca ca ca a ca a a ca ca ca ca a ca a c ca c c a a a ca ca c c c a a ca c c c ca a a c c ca ca c ca a a c a a c ca a a n n nt n n n n n n n n n n n n n n dunia usaha cukup kuat memengaruhi proses perumusan kebijakan usaha kehutanan yang telah menjadi hegemoni pemerintah. Hal ini mendapat semacam konfirmasi langsung dari salah seorang Menteri Kehutanan di era ini 18 : ”.......bukan apa-apa dik, tekanan politik waktu itu sudah sangat membebani birokrasi...bayangkan saja...kalau posisi direktur saja presiden yang harus menentukan....karena kepentingan bisnis dibaliknya....” Wawancara, Lebak Bulus, 21 Mei 2011. Fenomena konglomerasi di atas ditandai juga terutama dengan adanya kebijakan ”peningkatan kapasitas industri dalam negeri” melalui ”integrasi vertikal industri perkayuan” menyusul larangan ekspor log pada 1985 Brown, 1999. Fenomena ini memang memperlihatkan adanya peningkatan posisi politis praktisi dunia usaha kehutanan dalam memengaruhi kebijakan industri kehutanan. Namun, ”perbaikan” posisi politis ini, tidak kondusif dan sebaliknya justru membuat semakin lemahnya kebijakan usaha kehutanan lestari. Sebagai misal, bisa diingat kebijakan terkait integrasi vertikal – diwajibkannya para pemegang konsesi HPH memiliki unit industri. Dalam pelaksanaannya, melalui integrasi vertikal, kayu dihargai begitu murah disatu sisi dan disisi lain ia harus dipanen lebih banyak dan lebih cepat, sesuai target pemenuhan industri perkayuan. Dengan begitu, ”perbaikan” posisi politis para praktisi usaha kehutanan dalam proses perumusan kebijakan usaha kehutanan, kurang – untuk mengatakan tidak – memiliki kontribusi pada perbaikan arah dan substansi kebijakan usaha kehutanan, termasuk dalam penyelesaian hal- hal mendasar yang menjadi isu kontemporer sebagaimana juga di singgung di atas, seperti soal hak kepemilikan, akses mayarakat di dalam dan di sekitar hutan; terlebih soal pelurusan klaim hutan dikusasai negara yang dalam prakteknya cenderung dipersempit menjadi ”dikuasai” pemerintah. Terkait makna kelestarian sebagaimana tertuang dalam Pasal 4 FA, sebagaimana dikutip di atas, pendekatannya sudah masuk ditataran teknis dimana urut-urutan terkait hal-hal apa yang harus, yang boleh dan tidak boleh dilakukan relatif jelas. Namun, ciri-ciri bahwa itu semua dibangun dengan 18 “Konfirmasi” ini menguatkan hadirnya dominasi dan sekaligus hegemoni dalam pengertian Gramsci sebagaimana dimaksud Eriyanto 2005 dalam diskursus usaha kehutanan selama ini.

18 1

1 G G G G G G G G G G G kerangka pikir administratif di baliknya, sulit dihilangkan. Dari atribut pengetahuan, dibalik narasi ini, masih tampak jelas ada kekurang lengkapan terkait rasionalitas aturan main. Aturan main yang ada, baru sampai pada kebenaran hukum, belum didukung oleh kebenaran lainnya seperti ekonomi, kebenaran sosial dan bahkan kebenaran teknik. Kembali, bahwa kondisi ini, ”konsisten” dengan situasi tidak teridentifikasinya, terutama dari teks yang dianalisis, proses interaksi dan bahkan transaksi antar para pihak pemangku kepentingan dengan usaha kehutanan saat aturan dikonstruksi. Dengan begitu, tampak bahwa aturan main terkait kelestarian disini lebih bersifat ”daftar” larangan, keharusan, dan cara serta upaya penegasan kembali wewenang pemerintah untuk terus melakukan kontrol di tingkat unit usaha – command and control within administrative domain. Dengan karakteristik narasi kebijakan semacam ini, tampak bahwa pemaknaan kelestarian di tingkat FA dari sisi atribut pengetahuan, tidak jauh berbeda, yakni hanya sebatas kebenaran hukum tanpa ada sedikitpun tanda-tanda adanya macam kebenaran lainnya sebagaimana dimaksud Dunn 2000. Dengan karakteristik itu pula, interaksi yang ada lebih menggambarkan pengaturan sebagai sekedar ”instruksi” – dari pemerintah atas pemegang unit usaha – daripada proses transaksi antar keduanya. Keseluruhan hal ini menunjukkan pula, bahwa aliran the forest first tampak begitu dominan dan itu merupakan produk dari relasi kekuasaan dalam pemahaman Foucault sebagaimana dijelaskan Arts and Buizer 2009 dan Hawitt 2009. Setelah 1998. Ditempatkannya istilah kemakmuran dalam horison lintas generasi dapat dianggap sebagai poin ”pembaruan” pada PP 699 dan merupakan suatu terminologi yang tidak secara tegas dan tersurat digunakan dalam PP sejenis yang lama dan telah ada sebelumnya. Namun, melalui PP ini, prinsip usaha kehutanan selebihnya tidak bergeser jauh: dengan menjaga lingkungan, hutan alam tetap diusahakan bagi kemakmuran rakyat lintas generasi dalam koridor kelestarian. Dalam hal ini makna kelestarian lebih mengerucut sebagai instrumen tidak saja dalam pemanfaatan hutan, tapi mencakup pula upaya memastikan kelayakan Kesatuan Pemangkuan Hutan Produksi KPHP dan pencairan dana jaminan kinerja HPH performance 11 kera pen terk keb keb ”k ”k ”k ”k ”k ”k ”k ”k ”k ”k ”k k k ”k ”k ”k ”k ”k ”k ”k ”k k k ”k ”k ”k ”k ”k ”k k k ”k ” ”k ”k ”k ” ”k k ”k ”k ”k ”k ”k ”k ” ”k ”k ”k ”k ”k k k k k k k k k k k k k o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o di di di d di i d d i i d di i i i i i di d i di d di i d d i i i i i i i i i i di di i i di di i i d d i i i i i i d d d i i i an a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a aa a a a a ke ke ke ke ke ke ke ke e e e e e ke e e e e ke e ke ke e e e ke e e e ke ke e k ke e e e ke ke ke e e e e e e e ke e e e ke e ke e ke e e e e e e e k e e e e e k e e k e e e e e e e e e e e p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p be be e be be e e e e e be e e e e e be be e e b b e e e be be e e e e e b e e e e be e e e b e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e r r r rs r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r we we we we w we we we we e we w w we we we we we e we we we we we we e e we we we e e we we we we we we we we we we w e w we e we we we w we e e we w w e e w e e we we e we e w w w we w e w w e e w w e e we e e e w w w we e w w e w we w e e w co co o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o co o o o o co o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o m m m m na na na a na na a na na na a a na na na n a a a a a a a a a n na a a na na a na a n a n a a a a n a a a a a a a a a a a na a na a n n a n a n a a a a a a n na a a a a ra r r r r r r r r r r r r r r r FA FA FA FA FA A FA

A A

FA A FA FA FA FA FA A A FA

A A

FA A A FA A FA

A A

FA FA

A A

A A

FA A

A A

A A

F FA FA A FA FA FA A

A A

A A

FA FA

A A

FA A

A A

FA FA

A A

A A

A A

FA A FA F FA F F FA

A A

FA FA

A A

A A

A A

F A

A A

A A

A F

F F ke ke k ke ke ke ke e ke e e ke k k e e ke ke e ke ke ke ke e ke k ke ke e k e e ke e ke k ke ke ke k ke ke e e e e e e ke e e e ke k e e ke ke k e e e e e ke e e e ke e e e e e e e e k e e k k e e e e ke e e e e e e k e e e e e e b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b la a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a i i in i i i in i i i i in i i i i i i i i i in i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i n i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i in n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n t t t t t te t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t ”ins tran the kek Bui ge ge ge ge ge ge ge ge ge ge ge ge g ge ge ge e ge ge e g ge g e ge ge g g ge ge e ge ge ge e ge ge ge ge ge g ge e ge ge e e g ge ge g g ge ge e e e ge ge g ge e e ge ge g ge ge ge ge g e e g g g g g g g g n n n me me m me me me me me me me me me me me me me e me me e me me me me m m me e me m m e me me m me e m me me m me me m m m m e me m m m m m me m m m m m m m m e e m m m m m m m m r da da da da da da da da da da d d da da da da da da da da da da d da da da da da a da da d da a a da d da d d da a d da da da da da da da da da d d a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a d la l la l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l in in in in in n n in in i i in in i in i i in in in in in i n n n i in n in n n n n n n n n n in in i, i i, i, i i i, i, i i i i i i, i, i i i, i, i i i, i, i, i i i i i i i i i, i, i i, i i i i i i i i i, i i, i i i i i i i i , , , , , , , li li li l li li i i i li li i li li i i li li li li i i i i i li li li i i i i li li i li li l li li li l li li i i i li i li i i li l l li i l i i i n n n n n ng n n n n n n n n n n ng n n n ge ge g g g ge g ge g ge e ge ge g ge g g g g g ge ge ge g ge g g g g g ge g ge g g g g g ge g g g g g ge g g g g g g g g g g g g g g g e e e e g g g n n n me me me me me m m me me me me me me me me me me m me me m me me me e me m me me me me me me me me m m e me me m m me m me m m me e m m m me m m m m me me m e e e m m m m m m m m m m me me m n n me me me m me me me me m m me me me m m me m m m me m m me me m m m me m me me me m m m m m me m m me e e me me m m m m m m m m e m m me n n n n Pr Pr Pr Pr P Pr Pr Pr Pr Pr r Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr r P Pr P Pr Pr Pr Pr r Pr Pr r Pr Pr Pr Pr r Pr r Pr P Pr P r r Pr P P Pr Pr Pr r P r Pr P P P P P o o o o o o o o o o bonds. Perubahan lain yang relatif signifikan terletak pada upaya untuk lebih melibatkan dan membuka hak dan akses masyarakat dalam usaha kehutanan; dicirikan antara lain dengan menata ulang besaran luas HPH dan struktur kepemilikannya. Hal terakhir ini merupakan respon atas tuntutan sebagian kelompok masyarakat untuk memecah konglomerasi yang terjadi sebelumnya di satu sisi; dan tuntutan untuk melaksanakan demokratisasi pengelolaan sumberdaya alam di sisi lainnya, sejalan dengan terjadinya gerakan reformasi di segala bidang saat itu. Gerakan reformasi itu sendiri muncul, menyusul pergantian kepemimpinan nasional kala itu. Sekalipun mengalami sedikit perubahan, teks argumen pembuka pada UU 4199 tetap memberikan isyarat bahwa kecenderungan kerangka pikir para pihak penyusun kebijakan saat itu, dibalik narasi kebijakan yang ada, relatif tidak berubah: hutan sebagai sentra yang mengindikasikan kentalnya aliran pemikiran the forest first. Sekalipun mengakui kondisi hutan menurun, mereka tetap yakin dan percaya, bahwa hutan yang tersisa itu dengan segala multi manfaat dan multifungsinya masih dipandang pantas untuk terus dimanfaatkan dan dikelola secara optimal, dengan tetap dijaga daya dukungnya secara lestari. Kerangka pikir demikian muncul, apalagi kalau bukan karena pertimbangan kepentingan melanjutkan pembangunan, dengan memosisikan kelestarian sebagai instrumen pembatas. Pada saat yang sama pemerintah sebenarnya menegaskan kembali, perihal penguasaan hutan oleh negara dengan wewenang pemerintah 19 untuk memastikan pencapaian kelestarian. Terkait hal ini, perubahan tampak pula pada pemaknaan kelestarian. Disini kelestarian sebagai pembatas, didekati dari diberlakukannya sejumlah ketentuan dan kewajiban bagi pemegang hak seperti diuraikan di atas, ditambah pula kewajiban lain: membayar iuran izin usaha, provisi sumberdya hutan, dana reboisasi dan dana jaminan kinerja. Adapun pengertian operasional terkait kelestarian ini lebih lanjut dirujuk pada peraturan pemerintah tersendiri. 19 Tentunya penguasaan dan wewenang untuk a mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan, dan hasil hutan, b menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan, dan c mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan, serta mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai kehutanan Pasal 4 ayat 2 UU 4199. 19 19 19 19

1 9

9 1 1 19 9 9 9 19 9 1

1 9

9 9 9 19

1 9

9 1 9 de d d d d d d d d d d d d at at at a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a hu h h h h h h h h h h h ay a a a a a Sampai disini, keseluruhan teks dan narasi kebijakan yang dianalisis terkait proses penataan aturan main kelestarian di atas tidak mencerminkan adanya interaksi yang intens antar para aktor pemangku kepentingan dalam usaha kehutanan. Terlebih transaksi antar para pihak dimaksud. Bahkan para pihak yang berinterkasi pun, tidak cukup tegas, selain bahwa pemerintah begitu dominan mengkonstruksi aturan main bagi unit usaha. Dengan begitu, maka apapun aturan main terkait usaha kehutanan lestari yang tertuang dalam teks dan narasi yang ada, lebih merupakan perspektif pemerintah yang tampaknya steril dari proses transaksi dan negosiasi dengan para pemangku kepentingan lainnya. Sementara, dari substansi pengaturan, aturan main kelestarian yang ada tampak masih bersifat begitu administratif dengan memosisikan hutan sebagai sentra. Terlebih dari narasi itu tidak diperoleh gambaran seberapa jauh keterlaksanaan, efektivitas dan efisiensi dari aturan main itu di tingkat implementasi. Telah disinggung di muka, bahwa melalui PP 342002 kelestarian diposisikan sebagai kewajiban para pemegang hak konsesi untuk memenuhi kriteria dan indikator pengelolaan hutan alam secara lestari PHAPL yang secara teknis diatur tersendiri dalam keputusan menteri. Namun, seperti fenomena lainnya sebagaimana telah digambarkan di atas, teks-teks dan narasi kebijakan yang ada tidak memperlihatkan gambaran adanya interaksi dan transaksi yang cukup intens antara para aktor pemangku kepentingan dalam proses mengkonstruksi aturan main. Sementara, aktor utama yang terlibat dalam interaksi, tetap masih pemerintah yang begitu dominan mengatur pemegang unit usaha. Dengan memahami lebih jauh jenis dan deskripsi masing-masing indikator kelestarian, maka sulit dihindari munculnya pandangan bahwa indikator- indikator itu sangat teknis, cenderung administratif, prosedural, lebih bersifat disinsentif, dan mempersempit – bahkan menutup – ruang kreativitas unit usaha pemegang konsesi, justru dalam mewujudkan PHAPL dengan cara dan pendekatannya sendiri. Keharusan pemenuhan kriteria dan indikator kelestarian ini semakin berat, manakala PHAPL ini bersifat wajib mandatory disatu sisi, dan disisi lain kapasitas dan kapabilitas pemerintah untuk terk ada usa piha be be be be be be be be be be be be be be be be be be b be be be be be be b be be be be b be be be be be b be e e e be e be be e be b be b b b be b be e e b be b b b be e b b e b b g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g ma ma ma ma m ma m ma a a a ma ma ma ma ma ma ma ma ma a a m ma ma ma m a ma a a ma ma m m ma ma m ma a ma ma m a a ma m m ma a m a m m ma a a m m a m ma a m m m a a k te e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e ks k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k ta a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m ke ke ke ke ke ke ke e ke e ke ke k ke e e e ke ke ke ke k k k k e ke e ke ke ke e e ke e k ke ke k e e ke e ke e k e ke e e e e e e e ke e e e e e e e e e e e p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p ke ke e ke ke e e e ke ke ke e ke e ke e ke e ke ke e ke e ke ke ke e e e ke ke e ke ke k ke e ke e e e ke e e e e e e e k e e k e e e e ke ke e e e e k e ke e k e e ke e e e e ke e e ke k e e k e k e l l l l l le l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l me me me m m me me me me me me me me me m me e me me m m me m m m m m me me m m me me me me me m m me m m m m m me m m m m me e me me m m m m me m me m me m m me m m m me e m m e e m e m m me m m m me m m m m m m m m m m m m m m e e m m ga ga ga a a a ga ga ga ga a ga g a a a a ga a a ga a a a g a a a a a a a a a ga g ga a ga ga g a a a a a a a a a a a a a a ga a g g a ga a a ga a a a a a a a a m m m m m m m m m m m m m m m m ma ma ma ma ma ma ma ma ma m m ma ma ma a a m m ma ma ma ma ma ma ma ma ma ma ma ma m ma ma ma m m m ma m m ma ma a m m m ma a ma m ma a a a a m a ma a a a a ma m m ma ma m m m ma m m a m m m a a i di di di di i di di di di di i di di i i di i di i di i i di i di i di i i di di di di i i i i di di di i di i i i i i i i di i i i i i i i i di i i i di i i i i i i i i i i d d i i d d d i i d p p p p po p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p kr kr kr kr kr kr kr kr k kr kr r kr k kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr r kr kr r kr kr kr r r kr r kr kr r r r kr kr r kr kr kr kr r k kr r r kr kr r k kr kr kr r r kr r kr r r r r r kr kr k k kr k r r i i it i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i seca feno keb tran pro da da d d d da d d d d da da d d da da d da da la la la l l l l l l l l l l l l l l l l l pe pe pe pe pe pe p pe pe pe pe pe pe pe pe e pe p pe pe pe pe pe e pe p pe p pe pe pe pe pe e pe pe e p p pe pe e pe pe pe e pe pe pe pe p pe pe pe pe p pe e pe pe e e p pe e pe p pe pe e pe e p p p p p p p p m m m ke ke ke ke ke ke ke ke k k k ke ke ke ke ke ke ke ke ke ke ke ke k e ke ke k ke ke e ke ke ke e k ke k k ke k k e k ke e ke e ke ke e e e e e e e e e e e e e e ke e e e e ke ke e e k e le l le l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l in in in in in n n in in i i in in i in i i in in in in in i n n n i in n in n n n n n n n n n in in d d d d d d d di d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d di di di d di di d di di di d d di di i di di di d d di d di di di d d di i di d di d d d d d d di d di di di d d d d di d d d d d d di d d d d d d d d d d d d d d d d d d s si s s s s s s s s s s s s s s s s us us u u us u us u u us s us u u us u us u u u s u u us us us u u u u u u u u u u u u us u u u u u u u u u u u us u u u u u u u u s s u u a a a a a a a a pe pe pe pe pe p pe p pe pe e pe pe p pe pe pe pe pe pe pe pe pe pe p pe pe pe pe p p pe e pe e e e pe p p pe pe e e pe p e pe e p p p e e e e p p pe pe pe e e e e p p p p p p p p p p p p p n n n n n n n n n n n n ke ke k k ke ke ke ke k ke k k ke k ke k k k k k ke k k k k k k k k k ke k ke k k k k k k k k ke k k ke ke k k k k k k e e e e e k k k k k k k k k k e le le le l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l di di di d di di d di di d di di di di di di di di di di di di d di d di di di di di di i di i i di di di i i di d i d d di di d d i i i d d d i i d d d d d d sa s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s menegakkan penerapan PHAPL ini relatif kurang memadai 20 . Situasi empiris ini semakin menegaskan setidaknya tiga hal: a di atas nama perubahan, pemerintah tetap dominan dalam menata aturan main, termasuk membangun pendekatan kelestarian, sehingga b teks dan narasi kebijakan tetap bukanlah wujud dari pertarungan atau kontestasi ide, teori dan pemikiran antar para pemangku kepentingan – atau setidaknya antara pemerintah dengan pemegang hak, dan oleh karena itu bisa ditafsir, bahwa c kebenaran yang terkandung dalam substansi aturan main masih pada tingkatan kebenaran hukum terkait bunyi pasal demi pasal. Dengan begitu, pemerintah pada hakekatnya menempatkan kelestarian itu sebagai eksternal bagi pemegang unit usaha, seolah hanya pemerintah yang lebih tahu dan lebih berkepentingan dengan kelestarian itu. Dalam kondisi demikian, maka keharusan mandatory penilaian kinerja PHAPL dengan memanfaatkan jasa penilaian pihak ketiga Lihat daftar perundangan di catatan kaki No. 20 semakin meningkatkan disinsentif bagi unit usaha, karena jelas-jelas akan menambah komponen dan besar biaya operasional, tanpa ada gambaran akan berpengaruh atas tingkat keuntungan usaha. Disamping itu, ketimpangan yang lebar antara hak dan kewajiban pemegang unit usaha dalam menjalankan usahanya, menjadi faktor disinsentif lainnya: hak hanya atas komoditas kayu, sementara kewajibannya, selain terkait operasional usaha kehutanan, mencakup pula hampir keseluruhan komponen pengelolaan wilayah konsesi secara lestari Lampiran 14. Situasi demikian juga terungkap Ismanto 2010 dalam penelitiannya. Situasi itu tidak sejalan dengan semangat perubahan paradigmatik yang sedang diangkat saat itu. Secara keseluruhan, dari sisi substansi, perubahan signifikan – setidaknya secara tekstual – terjadi pula pada paradigma pengelolaan yang tidak lagi berorientasi kayu tapi lebih pada hutan sebagai ekosistem dengan membuka ruang usaha dan ruang keterlibatan masyarakat dan masyarakat tempatan secara lebih luas dalam usaha kehutanan. Sayangnya, dalam penelitian 20 Dicerminkan antara lain dari keluarnya Kepmenhut 2082003 dan 2992003, disusul kemudian dengan Kepmenhut 1282005, 3032005 dan Permenhut P.652006 – keseluruhannya terkait pelaksanaan penilaian dan sertifikasi PHAPL Mandatory, dimana pemerintah memercayakan kepada pihak ketiga LPI mampu menurut akreditasi pemerintah untuk melakukan penilaian kinerja PHAPL, sebagaimana diatur dalam Kepmenhut 47952002. 20 20

20 2

2 2

2 20 2 20 20 20

2 2

20 2

2 2

K K K K K K K K K K K K K K K K da d da d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d d m m m m m m m m m m m m K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K K Ismanto 2010 diketahui bahwa perubahan paradigmatik itu tidak secara nyata terjadi. Namun, karena teks dan narasi yang ada tidak juga memberikan cukup indikasi terkait proses interaksi dan transaksi para pihak dalam mengkonstruksi aturan main, sebagaimana dapat dijumpai pada perubahan PP 342002 menjadi PP 62007, maka berbagai argumen ”perubahan” ini lebih cenderung sebagai perspektif pemerintah yang masih tetap dominan. Diskursus dan klaim perubahan substansi aturan terus berlanjut dalam periode ini. PP 342002 mengalami perombakan sekitar 38 pasal melalui pemberlakuan PP 32008. Adapun motivasi perubahan terutama untuk meningkatkan efektivitas pengelolaan hutan, dengan fokus merubah ketentuan pengaturan tata hutan, rencana pengelolaan hutan dan pemanfaatan hutan. Hal yang disebut terakhir ini menegaskan, bahwa ketentuan usaha kehutanan, termasuk aspek yang diubah melalui PP 32008 ini. Setidaknya, macam atau lapangan izin usaha menjadi lebih banyak, termasuk pemanfaatan kawasan, jasa lingkungan dan pemanfaatan kayu yang berlatar restorasi. Namun, dalam diskursus berkembang pandangan, bahwa arah perubahan demikian lebih dilatari oleh keinginan memecah kebuntuan terkait akses usaha tambang di hutan lindung; khususnya terkait perizinan kuasa pertambangan sebelum pemberlakuan UU 4199 21 . Bagaimana sampai rumusan akhirnya menjadi seperti yang tertuang dalam teks dan narasi yang ada, kembali bahwa kecenderungannya lebih kepada dominasi perspektif pemerintah, karena tidak tergambar proses interaksi dan transaksi – setidaknya antar pemerintah dengan unit usaha – dalam mengkonstruksi aturan main dimaksud. Dalam arah perubahan tersebut, pemaknaan kelestarian sendiri tidak beranjak banyak dan justru cenderung semakin menukik pada hal-hal teknikal, mekanistis-instrumentatif dan administratif. Instrumentatif, karena bila merujuk Swiercz and Ross 2003 itu adalah identik dengan bias yang menggambarkan bahwa unit usaha diposisikan sekedar instrumen untuk mencapai tujuan utama dari manajemen, yakni mengontrol pihak lain dan lingkungan untuk meraih manfaat. Dengan rujukan yang sama, maka 21 Dari serangkaian diskusi dengan Ikatan Ahli Geologi Indonesia di Jakarta Ism nya indi men 34 34 34 34 34 34 34 34 34 34

34 4

4 34 34 34 34 34 34 34

34 4

4 34 34 34 34 34

34 4

4 34 3 34 34 34 3 34 4 34 34 34 34 34

34 3

34 34 34 34

34 4

3 34 3 34

3 3

4 4

34 34

3 3

4 34

4 4

3 2

2 2

2 2

ce ce e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e ce e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n pe pe pe pe e e e e e e e e e e e e e pe p p e e e e e e e e e e e e e e e e pe e e e e e e p e pe e e e e p e e e e e p e e e e p ee e p ri r pe pe pe pe e pe e e e e pe e e e e pe pe e e e e e e p e e pe e e e p pe e e e e p e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e p p p p m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m me me me me m me me me me e me m m me me me me me e me me me me me me e e me me me e e me m me me me me me me me me m e m me me me me m me e e me m m e e m e e me me e me me m m m me m e m m e e m m e e me e e e m m m me m m m m e m m me m e e n pe pe pe pe e e e e e e e pe pe e e e e pe pe e e e e e e e pe pe e e e e pe pe e e e e e e e e e e e e e e e e e e pe pe e e pe e e e e e e pe pe pe e e e e e e e e e e e p e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e n n n n ya ya ya a ya ya a ya ya ya a a ya ya ya a a a a a a a a a y ya a a ya ya a ya a y a y a a a a y a a a a a a a a a a a ya a ya a y y a y a y a a a a a a y ya a a a a n n n n n n n n n n n n n n n n te e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e r rm rm rm r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r la a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a p p p p p p p p p p p pa p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p ja a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a s s s s sa s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s di di di di d di i di i di di di di di i di i i i di i d i di di di di di di i di i i i i di d i i di di i i di i di di i i i i di di di i di d di d d i di di i i di di d d d di d d di d i i i d d sk s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s dila huta pem sep kec te t t t te t t te t t te te t te t te te te te e rg rg rg rg rg g g rg g rg g rg rg rg rg rg rg rg rg rg g g g g un un un un un un n un un u un un un un n un u un n un un un n n un u un u un n un un un un n un un un u u un n n un un un un un n n u u un un un u un n n n n n n n u n n un u un un n n n it i i be be be be be be be be b b b be be be be be e be be be be be be e be be b be be e be be e e b be b b e b b e b be e e e e be e e e e e e e e e e e e e e e e e e e be e e e b e b ra ra r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r me me me me me e m me me me me e e me me me me e me me me me me me me me me e m m m me e me e e me me m me me m e me m me m e e e e e e e e e e e k me me me m m m me m me me me m m me me e m m me me m m me m m m m m m me me m m m m m me m m m m m me m m m m m m m m m m m m m m m m e m r me me m m m m me m m me me e me m m me m m m m me me e me me m m me me m m m me m m m m m m m me m m me m m m m m m m m m m m m m m m m m me e e m m e n me me me me me m m me me me me me me me me me me m me me m me me me e me m me me me me me me me me m m e me me m m me m me m m me e m m m me m m m m me me m e e e m m m m m m m m m m me me m n n li l li li li li li li li li li li li li i li l li li i li l li l l li l l i i i l li i l li i li i i l i i l l i i i i i i i i i i ng ng ng ng n n n ng g ng ng n ng g g g ng ng n ng ng ng g ng ng g g ng g n ng ng g g g 21 Da a ar ar r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i s s s s s se s s s s s s s s s se s s s se s s s s s s s s s s s s s s s fenomena pemerintah yang masih tetap begitu dominan sebagai pengontrol dan peran gandanya sebagaimana muncul dalam sintesa-sintesa di atas sebelumnya, yakni sebagai grand regulator sekaligus eksekutor identik dengan bias executive centric. Demikian pula – akibatnya – dominasi perspektif pemerintah dalam mengkonstruksi poin-poin aturan main masih sangat kuat. Artinya, di tingkat PP esensi kebijakan sebagai ruang kontestasi, tarik-menarik, kompromi dan negosisasi kepentingan para pihak pemangku kepentingan usaha kehutanan masih belum terwujud. Dengan kata lain, masih sulit untuk mengelak dari penilaian bahwa orientasi dan substansi aturan belum merupakan kristalisasi kesepakatan dan ketidak sepakatan dalam mensinergikan kebutuhan, menata tujuan dan mengatasi masalah usaha kehutanan secara bersama antar para pihak pemangku kepentingan usaha kehutanan. Ironisnya, situasi itu terjadi justru pada periode dimana keterbukaan dan keberanian para pihak pemangku kepentingan untuk menyampaikan aspirasi perubahan mulai menyeruak, menyusul gerakan reformasi pasca momentum pergantian kepemimpinan orde baru saat itu 1998. Pengetahuan ini dapat membantu memahami dan memperkuat penjelasan atas klaim bahwa perubahan tekstual dan narasi memang terjadi, tapi tidak menyentuh hal-hal fundamental, terlebih saat teks dan narasi kebijakan terkait kelestarian coba ditapis dengan kerangka teoritis kelestarian; bahwa apa yang tampak sebagai perubahan itu tetap tidak menjawab atau bahkan menyinggung isu-isu kontemporer terkait hak dan akses masyarakat property rights, informasi terkait karakteristik SDH sumber interdependencies, termasuk pandangan atas status hutan alam sebagai aset paradigma usaha kehutanan. Kelestarian, karenanya, masih tetap diposisikan sebagai hal ”yang datang dari aturan pemerintah” sehingga bersifat eksternal bagi pelaku usaha kehutanan dan para pemangku kepentingan lainnya. Hal ini dimungkinkan, karena proses konstruksi aturan main tidak melalui proses interaksi dan transaksi yang cukup di satu sisi; dan disisi lain, diskursus yang terjadi tidak sepenuhnya memengaruhi proses konstruksi dimaksud sebagaimana layaknya. Situasi dimana diskursus tidak memengaruhi proses konstruksi kebijakan dapat mengundang pertanyaan, apakah ini pengecualian dari pendapat Talja 1997 yang memahami diskursus sebagai tatanan kerangka pikir yang mengkonstruksi realitas sosial. Pemahaman lain atas situasi itu adalah, apapun wujud kelestarian yang dikonstruksi, keberadaannya masih cukup jauh dari konsep self-sustaining sebagaimana dimaksudkan Mac Cleery tt maupun Kaivo-Oja et al tt. Selanjutnya, fenomena keterkaitan antara narasi, diskursus dan kecenderungan kerangka pikir untuk periode sebelum dan setelah 1998 secara ringkas dapat dilihat pada Lampiran 5. Kembali kepada pada Talja 1997 dimana diskursus dipahami sebagai tatanan kerangka pikir yang mengkonstruksi realitas sosial dalam sebuah konteks tertentu, maka berbagai kecenderungan diskursus yang mengemuka sebagaimana digambarkan diatas pada hakekatnya adalah kecenderungan kerangka pikir dari para pihak yang terlibat dalam diskursus. Kecenderungan ini dapat kemudian dipetakan. Seperti apa wujud peta kerangka pikir ini tergantung pada pendekatan yang digunakan.

C. Peta Kerangka Pikir 1. Keseimbangan Dimensi Organisasi

Dengan mengacu pada pendekatan Bolman dan Deal 1984 berbagai kecenderungan kerangka pikir sebagaimana diilustrasikan di atas, sesungguhnya memperlihatkan peta keseimbangan dimensi organisasi usaha kehutanan. Dengan pendekatan ini, dimensi keorganisasian kehutanan lebih dialamatkan kepada institusi kehutanan pemerintah cq departemen yang mengurusi kehutanan dalam kedua periode 22 , antara lain dan terutama karena alasan ia sebagai pemain dominan berperan ganda: sebagai grand regulator dan juga sebagai wasit dan sekaligus eksekutor dalam usaha kehutanan. Dengan menggunakan ”kata kunci” yang telah dikembangkan dalam pendekatan ini Lampiran 4 diperoleh gambaran keseimbangan dimensi 22 Instusi untuk kedua periode: Departemen Kehutanan, Departemen Kehutanan dan Perkebunan, kembali Departemen Kehutanan men yan men wuj kon Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka K Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka K Ka K Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka Ka K K Ka K a K K Ka Ka Ka a K Ka Ka a K Ka Ka K Ka Ka a K K K a Ka a a K K a K Ka K i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i ke ke ke ke ke ke ke ke e e e e e ke e e e e ke e ke ke e e e ke e e e ke ke e k ke e e e ke ke ke e e e e e e e ke e e e ke e ke e ke e e e e e e e k e e e e e k e e k e e e e e e e e e e e c c c c c ri ri ri i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i ng n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n ta a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a ta t t t t t t t t t t t ta ta t t t t ta t t t t t t ta t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t ta t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t t ko ko ko ko o o o o ko ko o o o ko ko ko o ko o ko ko ko ko o ko o o ko ko ko o ko ko o ko o o ko ko ko ko k ko ko o k ko ko o k o ko k ko ko o o ko o o o o o o o o ko o o o o o o o o ko k o ko o o o ko o o ko o o o o o o o k o o o o o o o o o o o o o ko n n n se se e e e e se e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e s e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b ke ke ke ke ke e ke e ke e ke ke k ke ke ke e ke e ke e e ke e k e ke ke e e ke e e e k ke ke ke ke k e e e ke ke ke e ke ke e e ke e ke k ke k k ke e e ke ke e e e e e e ke e e e e e k k k e ra r r r r r r r r r r r r r r r r in n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i te e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e rg r r r r r rg r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r rg r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r r

C. Pet

1. Den kec sesu ke ke ke k k k k ke ke k ke ke ke ke ke ke ke ke ke ke k k ke ke k ke ke ke ke ke ke ke e e e k ke ke ke ke k ke ke ke ke e e k k e e e k e e e e k ke k k e k h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h di di di di di di di di di di di di di di d di di d di di di di di di d di di di di d di di di di di di di d di d di i i i i di d d di i i di di di di d i d di d i di d d di i i d di d d d d d a a a al a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a me me me me me m m me m me me e e me me me m m me me e e me m me m me m e e e e e me me me e e e me e m me me e m e me e e e e e e e e e e e e m e e n al al al al al al al al al al l l l al al al al al l al al al al l al al al al l al al al al a al al al al al a al l al a a a a a a a al l l l l l al l a a a l a a a a a a a al a l a a l a a a a a as a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a da da da da da da da da da da da da da da da da da da da d da da da da a d da d da da da da da da da da a d da da da a a da da da a da d da a a a d a a da da d a da d d da d d d a da a a d a a d d a a n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n De De D De De De De D D D D D De D De De De De D D De D D D De De D D De De D D D D De D De D D D e De De D D D D n n n n n n n n n n n n n n n n pe pe pe pe pe pe pe e pe pe pe e pe e e pe pe pe e pe pe e e e e e pe pe p p e e e e e e e e e e e pe e e e e pe e e e e e p p p p n n n n 22 In n ns s s tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu tu u u tu tu tu tu tu t tu u tu tu t t t tu tu tu u u t tu u tu u u u tu u u u u u u u u tu tu u t tu u t u t si s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s s Depa a art rt rt rt rt rt rt t t rt rt r rt rt r rt rt rt rt rt rt rt rt r t rt rt t rt rt r rt t rt r r rt r t t t t r r r r rt rt r t em e e e em em em e em e e em e em e e e e e m e e e em e e e e e em e e e e e e e e em em e em e e m m organisasi baik untuk priode sebelum dan setelah 1998, sebagaimana dirinci dalam Tabel 22. Tabel 22. Peta Kerangka Pikir dibalik Kebijakan Usaha Kehutanan dengan pendekatan Bolman dan Deal 1984 Pendekatan Dimensi Catatan Bolman and Deal 1984 Sebaran kata kunci baik untuk periode sebelum dan sesudah 1998 Lampiran 4 memperlihatkan kecenderungan kerangka lebih ke dimensi simbolik untuk kedua periodik. Makna dimensi ini menegaskan beberapa hal terkait organisasi: x Tidak berangkat dari sebuah strategi yang memadai; x Peran manajemen menyeimbangkan ’strategi’ dan ’struktur’ dengan lingkungan eksternal kurang; x Tidak cukup kuat dan tegas dalam mensinergikan berbagai kebutuhan para pihak dengan rasionalitas keorganisasian yang tidak memadai tadi. x Tidak merespon secara seksama kesenjangan kepentingan dan kelangkaan sumberdaya hutan. Organisasi dimaksud lebih tertuju kepada institusi kehutanan pemerintah cq departemen yang mengurusi kehutanan lihat catatan kaki 21 Organisasi lebih memosisikan diri secara dominan pada proses pengambilan keputusan, yang tak ubahnya sebagai arena aksi simbolik, relatif terhadap hasil akhir dari putusan yang diambil. Dalam keseimbangan yang lebih pada dimensi simbolik, baik untuk periode sebelum dan setelah 1998, organisasi kehutanan pada dasarnya memperlihatkan beberapa makna, antara lain sebagaimana dikemukakan di bawah ini. Pertama, sebagai organisasi, departemen yang mengurus kehutanan, sebagaimana juga tercermin dari narasi kebijakan yang ada, tidak berangkat dari sebuah strategi yang memadai, sekalipun seolah ada peran manajemen untuk menyeimbangkan ’strategi’ dan ’struktur’ dengan lingkungan eksternal. Kedua, dari narasi kebijakan yang sama tampak bahwa departemen tidak cukup kuat dan tegas dalam mensinergikan berbagai kebutuhan para pihak dengan rasionalitas keorganisasian yang tidak memadai tadi. Ketiga, departemen tidak merespon secara seksama persoalan kesenjangan kepentingan dan kelangkaan sumberdaya hutan dan seolah lepas dari politik organisasinya. Keempat, departemen lebih suka memosisikan diri bahkan secara dominan pada proses pengambilan keputusan, yang dengan karakteristik yang ada – misal kuatnya kesan resistensi, maka berbagai langkah pengambilan keputusan tak ubahnya sebagai arena aksi simbolik, relatif terhadap hasil akhir dari putusan yang diambil. Salah seorang Menteri Kehutanan di era setelah 1998 ini kurang lebih berujar hal senada: ” Ya itu juga persoalan....bahwa semua yang muncul sekarang saya kira erat kaitannya dengan adanya kekeliruan cara pikir. Gejalanya, pembangunan kehutanan tidak pernah fokus, ganti menteri ganti kebijakan.... ada anggapan kalau jadi menteri tidak merubah, tidak buat aturan, dia merasa tidak melakukan apa-apa. Sehingga, istilahnya, tidak gatal pun digaruk. Padahal menurut saya tidak begitu.” Wawancara, Bogor, Mei 2011 Pandangan di atas memperoleh dukungan ”politis” dari Ketua Mahkamah Konstitusi Machfud MD yang jauh sebelumnya juga berpandangan kurang lebih senada: Saya melihat munculnya UU yang kadang kala tumpang tindih itu karena menteri-menteri genit. Artinya, kalau menjadi menteri harus membuat UU meski UU sudah ada, ingin diubah. Pokoknya biar ada tandanya dia jadi menteri itu buat UU. Itu sebabnya Prolegnas Program Legislasi Nasional di DPR jadi menumpuk. Karena setiap menteri usulkan UU ini, tanpa jelas urgensinya. Apa naskah akademiknya, bahwa itu perlu DetikNews, 23 Februari 2010: ”Ketua MK: UU Tumpang Tindih karena Para Menteri Kegenitan”. Diakses 14 Mei 2010 23

2. Kuadran Alvesson-Karreman

Dengan menggunakan pendekatan Alvesson and Karreman 2000 kerangka pikir sebagaimana dibahas di atas memperlihatkan longgarnya hubungan diskursus loosely coupled dengan makna usaha kehutanan, khususnya terkait representasi kelestarian. Hal ini dicirikan dari lebarnya kesenjangan antara 23 Masih dalam kesempatan dan berita yang sama, Ketua MK memberi contoh, UU yang tumpang tindih akibat ulah para menteri, seperti UU Kehutanan, yang sudah diatur oleh UU Sumber Daya Alam dan di UU Agraria. UU Kehutanan itu dikeluarkan tanpa studi kelayakan yang jelas. dep kep org seca kara la la la la la a la la la la la la la a la a a la la la la la la la la a la la la la la a a la la la la la a la la a l la la a la l l a a a a a l l a a a l a ng ng ng ng ng ng n ng ng ng ng ng ng n n n n ng n ng n n n ng n ng ng ng ng n n n n ng ng n n n n n n ng n n n n n n n n n n n n n ng n ng n n g g re re e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e re e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e la la la l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l l Ke Ke Ke Ke Ke Ke Ke Ke Ke K K K K Ke K K Ke K Ke K Ke Ke e K Ke Ke e Ke Ke Ke Ke Ke K Ke Ke Ke Ke e Ke Ke K K K K K K Ke Ke K K K K K Ke Ke Ke Ke Ke e e Ke Ke e K K K Ke K Ke K K K K K K e K K K K e K K e h ” ” ” Y Y Y Y Ya Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y ka ka ka ka ka ka k a ka ka ka a a a a a ka a a ka ka ka a ka ka a ka ka ka ka ka a a ka ka a a a ka a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a a i i it i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i ke ke k k ke ke ke ke ke k ke ke ke ke ke ke ke ke ke e ke ke k ke e ke e e ke e ke ke ke e ke e ke e ke ke e e ke e e e e e e e e ke k ke ke ke e e e k k ke e e e k k k k k k k h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h h ka ka ka ka a a a a a a a a a ka ka ka a ka a ka ka ka ka a ka a a ka ka ka a ka a a ka a a a ka ka ka k ka ka a k ka a a k a ka k a ka a ka a a a a a a a a ka a a a a a a a a ka ka a ka a a a ka a a a a a a a a a a ka a a a a a a a a a a a a a a la l l me me me m m me m me me me me me me me e me me m m m me me me m me e e m me me m me me e e e e e me m me e me e m m m m me e e m m m m me me e e me m m e m m m me m m e e m e m m m m m m l me e me me me me me me me m me m me me e e e me m m m me me e e e me me e me me e m e e m m m m me m m e e e m e e e e e e e e e e e e e e e e e e e me e m me e e e n Pa Pa Pa P Pa a Pa Pa Pa a a a Pa Pa P Pa P a Pa a P Pa P a a Pa Pa Pa Pa a a P P Pa a Pa P P a a Pa P a a a Pa a a a a a a a a Pa a a a a P a a a a a P P a a a a a a P Pa Pa a a n n n n n Ko Ko K Ko Ko Ko Ko Ko o Ko Ko Ko K Ko Ko Ko Ko Ko K o Ko Ko K K K K K Ko o Ko Ko K K K Ko Ko K o K Ko Ko o o o K o o o Ko Ko Ko K o o K Ko Ko o o o K Ko K o Ko o o Ko K Ko o K o o o o n le e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e b bi b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b b Say men mes men DPR urg Feb Ke Ke Ke K Ke K e K Ke K K Ke Ke K Ke e Ke K Ke Ke Ke e e g g g g g g g g g g 2. 2.

2. 2

2 2. 2 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2 2. 2. 2. 2 2.

2. 2

2 2

2. 2.

2 .

2 2.

2 2

2 2. 2. 2.

2 2

2. 2. 2. 2.

2 2

2 2

2 2

2 2

2 2

2 2

. 2

2 2

2 2. . De De D De De De D De De D De De De De De De D De De De De De D De De D De De D De D De De De De D D D De D De De D De D D D De De De D De D D D D D De De D D D D De D D D D D e D D e e n pi pi pi pi pi pi p pi pi pi pi pi p pi i p pi pi pi pi pi pi pi pi p pi p pi pi pi pi p pi p pi i pi p p pi pi pi i i pi pi p pi i p p p pi pi pi pi pi p i p p p p p ki k k k k k k k ki k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k k di di d d di di d d d di d d d di d di d d d di d d d d d d d d d di di d d di d d d di d d d d d di d d d d d d sk sk sk s s s s s sk sk sk sk s s sk sk sk sk s s s s k k k k re r re re re re re re re re re re re r re r r e e e e e e e e re e p p p p p p pr p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p p 23 M Mas as as a as as a a as as as a a as as a a a as as as as a as ih ih ih ih ih ih ih ih h h ih ih ih h ih ih ih h ih ih h h ih ih h h h ih h h ih ih i h h h i i i h h ih h i h i h h ih akiba a at at t t t t t at t t t t t t t t t t t t t t t t t u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u u la la la la la a la l la a l la l la a a l l l l a l l a a l a l la l l a Agra a ari ri ri ri i i i i i ri i ri ri ri i ri ri ri i i ri i i i i ri ri i i ri ri i i i i i ri ri i i ri i i i i i a a. a. a. a. a a. a. a. a. a. a a. a a a. a. a. a. a. a a a a a a a a a a a. a a a a a a a a a a a a. a a a . . a. a U