Controles en controlebevindingen 01.2014 28 rekeningenboek 2013 vl g

REKENINGENBOEK OVER 2013 REKENHOF, OKTOBER 2014 VLAAMS PARLEMENT STUK 36 2014-2015 – NR. 1 97 gewijs kosten-batenanalyses uit te voeren, door onder andere gebruik te maken van de uitge- breide databank in het ondersteunende softwareprogramma voor aankopen. De verdere optimalisatie van raamcontracten kan alleen als een continue evaluatie plaatsvindt van de kwaliteit en prijs van de leveringen en diensten. Wel kan daarbij het risico ontstaan dat de vereiste van een doorgedreven kritische kwaliteitscontrole de incentive tot deelname aan groepsovereenkomsten op associatieniveau bij de leden ervan vermindert. Dat kan het schaalvoordeel in het gedrang brengen. Volgens het Rekenhof geeft schaalvergroting doorgaans aanleiding tot positieve schaalefec- ten, maar kan zij ook negatieve efecten voor de afzonderlijke leden van de samenwerkings- verbanden meebrengen. Positieve schaalvoordelen bij het overkoepelende samenwerkings - verband mogen alvast geen aanleiding geven tot interne, organisatorische meerkosten bij de afzonderlijke samenstellende leden.

8.5.6 Toetsing aan de overheidsopdrachtenregelgeving

Bij de toetsing van een beperkt aantal gunningsdossiers voor aanneming van levering of dien - sten voor elk van de vijf gecontroleerde hogescholen aan de Europese en Belgische overheids - opdrachtenregelgeving 138 kwam het Rekenhof tot de volgende bevindingen. De gecontroleerde hogescholen passen de toepassingsvoorwaarden van de onderhandelings- procedure zonder bekendmaking op grond van artikel 17, §2, van de overheidsopdrachtenwet vrij goed toe, al maken zij wel af en toe fouten: • Zo motiveerde een hogeschool het gebruik van de onderhandelingsprocedure zonder be- kendmaking niet formeel en materieel. • Een hogeschool splitste een opdracht in afzonderlijke opdrachten en haalde zo de drempel voor de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. • Verscheidene hogescholen voldeden niet of niet tijdig aan de schriftelijke informatiever- plichting in het kader van de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. • Twee hogescholen communiceerden de uitgangspunten voor een aantal onderhandelings- procedures zonder bekendmaking slechts op zeer beperkte, onnauwkeurige en algemene wijze in de uitnodiging aan de geraadpleegde leveranciers, zodat het precieze voorwerp ervan, de minimale voorschriften en de criteria voor de opdrachttoekenning onduidelijk 138 De onderzochte dossiers ressorteren alle nog onder het toepassingsgebied van de oude overheidsopdrachtenregelge- ving. Het betreft in het bijzonder de Richtlijn 200418EG van 31 maart 2004 betrefende de coördinatie van de proce- dures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten, de wet van 24 december 1993 betrefende de overheidsopdrachten en sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten hierna de Overheidsopdrachtenwet 1993 en haar uitvoeringsbesluiten, inzonderheid het koninklijk besluit van 8 ja- nuari 1996 betrefende de overheidsopdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten en de concessies voor openbare werken hierna het KB van 8 januari 1996 en het koninklijk besluit van 26 september 1996 tot bepaling van de algemene uitvoeringsregels van de overheidsopdrachten en de concessies voor openbare werken hierna het KB van 26 september 1996 alsmede de algemene aannemingsvoorwaarden voor aanneming van werken, leveringen en diensten die als bijlage zijn opgenomen bij het KB van 26 september 1996 hierna de AAV. bleven 139 . Omgekeerd maakte één hogeschool bij deze onderhandelingsprocedures een ge- detailleerd bestek op met strenge vormvoorschriften, waardoor zij zich de lexibiliteit van de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking ontnam. Een aantal van de onderzochte bestekken bevatte een of meer ongeoorloofde bepalingen: • Zo behield een hogeschool zich in het bestek op onrechtmatige wijze het recht voor tot vijf jaar na de besteldatum bijkomende bestellingen te doen bij de leverancier. • Diverse hogescholen namen in bestekken selectiecriteria als gunningscriteria op, bv. cri- teria voor de bekwaamheid van de persoon van de inschrijver, zoals referenties en erva - ring. Hoewel de zeer speciieke aard van de betrokken opdrachten het gebruik van een selectiecriterium als gunningscriterium kan rechtvaardigen, bleek uit de dossierstukken niet dat voldaan was aan de voorwaarde die de rechtspraak aan dergelijke uitzonderingen koppelt 140 . • Een hogeschool nam in een bestek een verbod op het beroep op onderaanneming op, ter- wijl de overheidsopdrachtenregelgeving dat principieel toestaat. • Een hogeschool vermeldde in enkele dossiers uitdrukkelijk een bepaald merk of product, terwijl dat niet onontbeerlijk was voor het voorwerp van de opdracht. • Een bestek bevatte een betalingstermijn van 60 dagen, in plaats van de 50 kalenderda- gen die de algemene aannemingsvoorwaarden dwingend voorschrijven voor leveringen en diensten. • Een hogeschool liet na de weging van de gunningscriteria te preciseren bij een opdracht waarvan het geraamde bedrag de Europese drempel overschreed. Eenmaal de ofertes zijn ingediend, zijn bij algemene of beperkte oferteaanvragen contacten met inschrijvers verboden, tenzij de aanbestedende overheid de inhoud van zijn oferte moet preciseren of aanvullen. Twee hogescholen onderhielden verstrekkende contacten met de in - schrijvers. Eén hogeschool regulariseerde zelfs alsnog een onregelmatige oferte. De formele en materiële motivering van de gunningsbeslissing is niet altijd even deugdelijk. Zo bevat een gunningsverslag alleen een puntenvergelijking voor een bepaald gunningscri - terium, zonder duidelijk toe te lichten hoe de ofertes voor dit criterium werden vergeleken. De meeste hogescholen participeerden in of sloten raamovereenkomsten waarvan de con- tractuele looptijd vier jaar overschrijdt. Dat dient te worden vermeden in het kader van de artikelen 32 en 37 van de wet van 15 juni 2006 betrefende de overheidsopdrachten, die in het voorjaar van 2013 in werking traden. In uitzonderlijke gevallen dient het bestuur de langere duurtijd behoorlijk te motiveren. Bij sommige hogescholen sloten nieuwe overeenkomsten niet altijd aan op de voorafgaande, wat tot overbruggingsovereenkomsten of onregelmatige contractverlengingen noopte. 139 Dat een aanbestedende overheid niet verplicht is een bestek op te stellen voor de onderhandelingsprocedures zonder bekendmaking en de raadpleging van de leveranciers in beginsel vormvrij is, neemt niet weg dat de zij de algemene rechtsbeginselen van gelijkheid en transparantie moet naleven. Dat vereist o.m. de inschrijvers voldoende te informe- ren over een aantal elementaire uitgangspunten. Om redenen van bewijs is het aangewezen de objectieve criteria en regels schriftelijk op te nemen in een leidraad. 140 Met name, dat door de aanwending van het gunningscriterium de intrinsieke kwaliteit van de ofertes in het licht van de speciiciteit van de opdracht op diferentiërende wijze kan worden aangetoond. REKENINGENBOEK OVER 2013 REKENHOF, OKTOBER 2014 VLAAMS PARLEMENT STUK 36 2014-2015 – NR. 1 99

8.5.7 Conclusies

Onder impuls van een tweede fusiegolf en associatievorming hebben vrijwel alle hogescholen de tendens ingezet naar meer gecentraliseerde aankoopstructuren. Dat ging meestal gepaard met de installatie van een geïntegreerd inancieel- en aankoopbeheerssysteem. Alle onder- zochte hogescholen zetten stappen naar een elektronische verwerking van het aankooppro - ces, maar deze inspanning bleef meestal beperkt tot grotere aankopen. In tegenstelling tot in 2004, beschikken alle onderzochte hogescholen inmiddels over vrij de - gelijke aankoopprocedures of gunningdraaiboeken voor overheidsopdrachten. Toch zijn die procedures nog voor verbetering vatbaar. De regels zijn niet altijd in overeenstemming met de wetgeving of worden niet altijd nauwgezet toegepast en de bevoegdheidsdelegatie is niet altijd duidelijk of actueel. Ook is de interne controle nog niet optimaal uitgebouwd. De naleving van de overheidsopdrachtenregelgeving door de hogescholen toont een positieve evolutie. Alle onderzochte hogescholen leven, zeker bij grotere aankopen, de overheidsop - drachtenregelgeving vrij nauwgezet na. Aankoopdossiers zijn soms echter onvolledig en aan - bestedingsdocumenten zijn niet altijd zorgvuldig opgesteld. Het gebruik van de onderhande - lingsprocedure zonder bekendmaking en de selectie- en gunningsbeslissingen zijn niet altijd voldoende formeel en materieel gemotiveerd. In de onderzochte hogescholen leidden de permanente wijzigingen in het hogeschoolland - schap tot een hogere eiciëntie en een meerwaarde op het vlak van interne controle, proce- dures en aankoopvoorwaarden. Zo namen de gefuseerde hogescholen de best practices van elkaars aankoopstructuren over. Wel bestond in geen van de onderzochte hogescholen een duidelijk beleid of waren procedures aanwezig om aan gezamenlijke aankopen op associatie - niveau deel te nemen. In de marge van de recente reorganisaties zouden de hogescholen ook al een aantal opmerkingen van het Rekenhof hebben geremedieerd.

8.5.8 Aanbevelingen

• Een regelmatige actualisatie van de interne aankoopprocedures blijft aangewezen. Ook moet de delegatie van bevoegdheden altijd duidelijk en actueel zijn. • De hogescholen moeten het onahankelijk karakter van recent gecreëerde centrale aan- koopdiensten veilig stellen. • De hogescholen moeten de aankoopprocedures en de overheidsopdrachtenregelgeving ook voor kleinere aankopen nauwgezet volgen. • De hogescholen versterken best hun interne controle met een interne auditdienst en een auditcomité. • De installatie van een echt contractmanagementsysteem is aangewezen. • De hogescholen dienen een methode te ontwikkelen om de opportuniteit van raamover- eenkomsten op associatieniveau te evalueren. • Het gebruik van de uitzonderingsgronden voor de onderhandelingsprocedure zonder be- kendmaking moet formeel en materieel worden gemotiveerd. • De hogescholen moeten opdrachten zorgvuldig voorbereiden en duidelijk het onderscheid tussen selectie- en gunningscriteria respecteren. • De hogescholen dienen de nodige aandacht te besteden aan de formele en materiële moti- vering van de selectie- en gunningsbeslissingen. • Een contractuele duurtijd van meerjarige overeenkomsten van meer dan vier jaar kan slechts in uitzonderlijke gevallen en vergt een behoorlijke motivering. • De hogescholen moeten bij groepsaankopen de nodige aandacht schenken aan kwaliteits- en prijzencontrole.

8.6 Toelagen en vergoedingen in het UZ Gent

8.6.1 Inleiding

Het UZ Gent kent zijn personeelsleden diverse vergoedingen toe. Die vergoedingen, in totaal een 35-tal, vertegenwoordigden in 2012 en 2013 budgetten van respectievelijk 43 en 48 mil- joen euro. In het kader van zijn controle op de jaarrekening 2013 van het UZ Gent heeft het Rekenhof steekproefsgewijze alle vergoedingen van 30 personeelsleden onderzocht. Het ging na of de vergoedingen een reglementaire basis hadden, rechtmatig werden toegekend en cumuleerbaar waren. Ten slotte keek het de bedragen ervan na. Tegelijk controleerde het Rekenhof in welke mate het UZ Gent uitvoering heeft gegeven aan de aanbevelingen inzake toelagen en vergoedingen die het in 2005 formuleerde in het kader van zijn audit over de personeelsaangelegenheden van het UZ Gent. Toen ging het vooral na of de vergoedingen en toelagen een geldige rechtsgrond hadden. Het UZ beheert de toelagen en vergoedingen grotendeels met behulp van twee geautomati - seerde systemen: SP-expert voor de tijdsregistratie en Easypay voor de loonberekening en de berekening van de toelagen en vergoedingen 141 . Enkele toepassingen verlopen nog niet geau - tomatiseerd. Zo geven artsen de vergoedingen voor medische interventies tijdens hun wacht nog door op papier en voert het UZ die arbeidstijden manueel in 142 . Aanvragen van ietsver- goedingen verliepen in 2013 nog langs een intranet-applicatie of op papier en werden manueel in Easypay ingebracht. Vanaf juni 2014 kennen ook deze vergoedingen een geautomatiseerde verwerking in SP-expert en overdracht naar Easypay. 141 SP-expert registreert de arbeidstijden van het verplegend en administratief personeel niet van de artsen door mid- del van een badgesysteem. Deze gegevens worden maandelijks verwerkt en gecontroleerd op anomalieën. De tijds- registratiegegevens met een inanciële weerslag worden automatisch opgeladen in Easypay. 142 Automatisatie is momenteel niet mogelijk, aangezien de artsen geen gebruik maken van SP-expert.