I. PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Pembangunan nasional yang selama ini dilaksanakan di Indonesia pada hakekatnya bertujuan untuk mewujudkan bangsa dan negara Indonesia yang
maju, mandiri, sejahtera, dan berkeadilan, serta aman dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.
Upaya yang harus ditempuh adalah melaksanakan investasi di berbagai bidang pembangunan. Dengan keterbatasan sumber penerimaan dalam negeri, maka
agar pembangunan tetap berlangsung, diperlukan sumber pembiayaan lain yang salah satunya bersumber dari utang luar negeri. Sejak pemerintahan Orde Lama,
utang luar negeri telah digunakan dalam mempercepat pembangunan Indonesia. Namun dalam perkembangannya, meskipun utang luar negeri di satu sisi
memberikan kontribusi terhadap pertumbuhan ekonomi Indonesia, namun di sisi lain mendapat kritik yang tajam dari berbagai kalangan karena kinerjanya tidak
seperti yang diharapkan, yaitu belum mampu mengangkat Indonesia menuju ke taraf negara-negara maju di Asia lainnya seperti Thailand, Malaysia, atau China.
1.1.1. Defisit Anggaran Pemerintah dan Pembiayaan Pembangunan
Pembangunan nasional dilaksanakan melalui berbagai investasi baik yang dilakukan langsung oleh swasta maupun oleh pemerintah. Namun karena
keterbatasan akan sumber pendanaan dalam negeri, salah satu cara yang ditempuh pemerintah adalah melalui pembiayaan defisit. Defisit anggaran
pemerintah timbul karena belanja pemerintah lebih besar dari pendapatan pemerintah. Pada umumnya defisit dibiayai melalui tiga cara, yaitu: 1
pencetakan uang, 2 pengadaan utang, dan 3 penjualan aset negara. Bagi Indonesia, selain melalui penjualan aset negara dan pencetakan uang, kebutuhan
untuk investasi yang berasal dari utang merupakan hal yang tidak dapat dipisahkan dalam kerangka pencarian sumber-sumber pendanaan pembangunan.
Pada masa Orde Lama, pendanaan defisit anggaran pemerintah dilakukan melalui pencetakan uang baru yang mengakibatkan terjadinya hyper inflation.
2
Pengalaman ini kemudian menempatkan utang, khususnya utang luar negeri sebagai salah satu instrumen penting dalam pembiayaan defisit anggaran
pemerintah dalam rangka mempertahankan kelangsungan anggarannya fiscal sustainability. Adanya utang luar negeri ini memungkinkan pemerintah
meningkatkan pengeluaran pembangunannya lebih tinggi dari yang dapat dilakukan dalam rangka mempercepat pencapaian tujuan pembangunan nasional.
Selain itu, utang luar negeri dapat digunakan pula untuk menutupi kebutuhan akan devisa akibat penerimaan ekspor yang lebih kecil dari pengeluaran untuk
membiayai impor.
1.1.2. Tantangan Pembiayaan Pembangunan
Utang pemerintah pada saat ini, khususnya utang luar negeri, sudah berperan sebagai faktor yang mengganggu stabilitas Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara APBN. Seperti terlihat pada Tabel 1, dalam APBN sampai dengan tahun anggaran 19992000, beban pembayaran cicilan pokok dan bunga
utang luar negeri pemerintah debt service sudah mencapai di atas 65 persen dari dana yang dialokasikan untuk pembangunan. Bahkan, pada tahun
19981999, beban tersebut mencapai 129.7 persen dari pengeluaran pembangunan dan belanja daerah atau 5.2 persen dari Produk Domestik Bruto
PDB. Di sisi lain, penarikan pinjaman luar negeri untuk membiayai pembangunan mencapai Rp 26.2 triliun atau 2.5 persen dari PDB. Mengingat
bahwa untuk mencapai tingkat pertumbuhan ekonomi yang tinggi diperlukan investasi yang besar, maka beban pembayaran utang tersebut secara bertahap
harus dikurangi, sehingga dana yang dialokasikan untuk pembangunan tidak semakin mengecil.
Oleh karena itu, menjaga kesinambungan fiskal akan menjadi kunci permasalahan utama pemerintah pada masa-masa mendatang. Meskipun terjadi
penurunan utang terhadap rasio PDB dan reprofiling utang yang terus dijalankan, pemerintah masih harus menghadapi beban yang sangat besar pada
permintaan keuangan. Dengan tidak adanya forum Paris Club bagi Indonesia sejak tahun 2004, masalah yang dihadapi pemerintah di bidang fiskal adalah
menurunkan defisit APBN dan stok utang pemerintah untuk menciptakan
Tabel 1. Profil Pembayaran dan Penjadwalan Utang Luar Negeri Pemerintah
Tahun Anggaran
PDB Rp triliun
Penda- patan
Negara di luar
Hibah Rp triliun
Penge- luaran
Pemb. dan Belanja
Daerah Rp triliun
Penarikan Utang Luar Negeri
Pembayaran Bunga dan Cicilan Pokok Utang Luar Negeri
Pinjaman Program dan Penjadwalan Utang Luar Negeri
Nomi- nal
Rp triliun
Thdp PDB
Nominal Rp triliun Thdp
PN Non-
Hibah Thdp
PP dan BD
Thdp PDB
Nomi- nal
Rp triliun
Thdp PN
Non- Hibah
Thdp PP dan
BD Thdp
PDB Bunga
Cicilan Pokok
Juml 199394
na 56.11
17.68 10.75
na na
na 17.04
30.37 96.38
na na
na na
na 199495
na 66.42
27.50 9.84
na 6.14
12.15 18.29
27.54 66.51
na na
na na
na 199596
na 71.34
27.90 9.00
na 6.62
13.87 20.49
28.72 73.44
na na
na na
na 199697
na 86.28
33.22 11.90
na 6.61
16.29 22.90
26.54 68.93
na na
na na
na 199798
624.38 101.77
34.32 14.39
2.30 10.82
18.67 29.49
28.98 85.93
4.72 na
na na
na 199899
1 049.70 156.41
42.04 26.18
2.49 24.48
30.05 54.53
34.86 129.71
5.19 24.93
15.94 59.30
2.37 199900
1 134.60 200.64
50.70 24.38
2.15 20.50
20.20 40.70
20.29 80.28
3.59 25.20
12.56 49.70
2.22 2000
937.45 205.33
41.92 16.97
1.81 18.80
7.62 26.42
12.87 63.02
2.82 0.80
0.39 1.91
0.09 2001
1 449.40 300.60
102.42 20.21
1.39 28.90
15.88 44.78
14.90 43.72
3.09 6.42
2.14 6.27
0.44 2002
1 610.01 304.89
125.00 20.22
1.26 28.32
13.05 41.37
13.57 33.10
2.57 9.35
3.07 7.48
0.58 2003
1 791.64 337.47
179.55 14.75
0.82 26.79
17.59 44.38
13.15 24.72
2.48 5.74
1.70 3.20
0.32 2004
1 999.65 349.30
169.54 19.73
0.99 24.30
44.38 68.75
19.68 40.55
3.44 8.50
2.43 5.01
0.43 Sumber: Data-data Perhitungan Anggaran Negara PAN, Departemen Keuangan diolah.
Keterangan: PN = Pendapatan Negara; PP = Pengeluaran Pembangunan; BD = Belanja Daerah
4
kesinambungan fiskal dalam jangka menengah, namun tanpa mengorbankan momentum pembangunan yang sedang dilaksanakan. Upaya menurunkan beban
utang juga perlu dilakukan melalui upaya mendorong pertumbuhan PDB, sehingga pertumbuhannya lebih cepat dari peningkatan utang. Seiring dengan
upaya untuk menurunkan defisit APBN, kebutuhan pembiayaan eksternal yang berasal dari utang luar negeri telah mulai menunjukkan kecenderungan menurun.
Seperti terlihat pada Tabel 2, proyeksi rasio pembayaran pokok dan bunga utang luar negeri dan dalam negeri cenderung menurun sampai tahun 2009. Namun,
apabila diperlukan, pendanaan luar negeri dapat saja diadakan kembali untuk pembayaran utang pokok luar negeri amortisasi yang belum dapat dipenuhi dari
sumber penerimaan dalam negeri.
Tabel 2. Proyeksi Pembayaran Bunga dan Cicilan Pokok Utang Pemerintah sebagai Persentase dari PDB Tahun 2006
– 2009 Utang Pemerintah
2006 2007
2008 2009
Pokok Utang Dalam Negeri 1.5
1.5 1.5
1.2 Bunga Utang Dalam Negeri
1.7 1.5
1.2 1.0
Pokok Utang Luar Negeri 1.9
1.7 1.6
1.5 Bunga Utang Luar Negeri
0.9 0.8
0.8 0.7
Sumber: Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional, 2004 – 2009 diolah.
Berdasarkan hal-hal tersebut, sampai saat ini pemerintah tetap menempuh kebijakan bahwa kontribusi dan penggalangan sumber-sumber pendanaan dari
luar negeri masih merupakan alternatif pembiayaan eksternal yang dibutuhkan untuk menutupi defisit anggaran yang terjadi setiap tahunnya.
1.1.3. Perkembangan Posisi Utang Luar Negeri Pemerintah
Kategori