10
1.3. Tujuan Penelitian
Tujuan umum dari penelitian ini adalah menganalisis dampak penggunaan utang luar negeri pemerintah terhadap kinerja perekonomian Indonesia maupun
kinerja pembangunan sektoral, yang meliputi: 1 peranan utang luar negeri pada beberapa sektor utama dalam perekonomian Indonesia terhadap pengurangan
pembiayaan defisit, dan 2 pengurangan stok utang luar negeri pemerintah secara bertahap dalam rangka mencapai kemandirian dalam pembiayaan pembangunan.
Adapun tujuan khusus dari penelitian ini adalah untuk: 1. Menganalisis dampak perubahan tingkat suku bunga pinjaman luar negeri
pemerintah terhadap jumlah pembayaran utang luar negeri pemerintah. 2. Menganalisis dampak pengadaan utang luar negeri pemerintah terhadap
pendapatan dan belanja pemerintah serta pembiayaan defisit anggaran pemerintah untuk mencapai kemandirian pembiayaan pembangunan dan
peningkatan pertumbuhan ekonomi. 3. Menganalisis tingkat kebocoran penggunaan utang luar negeri terhadap upaya
peningkatan efektivitas dan efisiensi penggunaan utang luar negeri dan kemampuan pembayaran utang untuk pengurangan stok utang luar negeri
pemerintah. 4. Menganalisis intervensi kreditur lender driven terhadap kinerja makro dan
sektoral perekonomian Indonesia. 5. Menganalisis efektifitas penggunaan utang luar negeri pada pembangunan
sektor pendidikan, sektor kesehatan, sektor pertanian dan pengairan, sektor pertambangan dan energi, serta sektor perhubungan dan transportasi.
Hasil analisis tersebut di atas akan digunakan untuk mencari rumusan strategi dan kebijakan pemerintah yang sesuai dalam pengelolaan dan penggunaan
utang luar negeri pemerintah yang efektif dan efisien di masa yang akan datang.
1.4. Kegunaan Hasil Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan dapat berguna untuk:
11
1. Memberi rekomendasi kebijakan yang efektif, efisien dan transparan bagi pemerintah
dalam melangsungkan
pembangunan nasional
dengan menggunakan utang luar negeri sebagai salah satu sumber pembiayaan.
2. Memberi manfaat kepada institusi yang terkait dengan pengelolaan utang luar negeri di Indonesia dari sejak perencanaan, pelaksanaan, pengawasan,
pengendalian dan pemanfaatan hasil-hasil pembangunan. 3. Memberi kontribusi untuk pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi di
Indonesia melalui peran utang luar negeri pemerintah terhadap pembangunan nasional.
Kontribusi penelitian ini terhadap pengembangan ilmu diperoleh dari pemecahan masalah utang luar negeri melalui pendekatan alat analisis
ekonometrik secara simultan dan dinamis mampu memecahkan persoalan- persoalan yang lebih kompleks terhadap utang luar negeri pemerintah. Penelitian
ini juga memberikan kontribusi terhadap pengembangan pengetahuan, misalnya adanya uji kebenaran tentang opini-opini yang beredar tentang perlu tidaknya
utang luar negeri pemerintah untuk pembangunan dapat diketahui melalui hasil penelitian ini. Kontribusi penelitian ini terhadap pengembangan teknologi,
misalnya kemungkinan adanya transfer teknologi atas pembangunan infrastruktur di Indonesia yang didanai dari utang luar negeri pemerintah, atau penelitian yang
lebih detail tentang peranan utang luar negeri pemerintah terhadap pembangunan sektoral di Indonesia.
1.5. Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian
Dilihat dari pelakunya, utang Indonesia terdiri dari utang pemerintah dan utang swasta dunia usaha, sedangkan ditinjau dari jenisnya, utang Indonesia
terdiri dari utang dalam negeri dan utang luar negeri. Namun, utang yang dilakukan oleh swasta menjadi tanggung jawab pihak swasta dengan kreditur
mereka masing-masing, dimana peran pemerintah hanya sebagai fasilitator jika terdapat permasalahan di antara mereka.
Di sisi lain, dalam waktu lebih dari 30 tahun, pemerintah Orde Baru menganut prinsip Anggaran Berimbang, yaitu prinsip yang akhirnya
12
membolehkan APBN mengalami defisit asal dibiayai oleh pinjaman luar negeri. Prinsip tersebut telah melarang pembiayaan defisit APBN melalui sumber
pendanaan dalam negeri, baik yang berupa pinjaman dari Bank Indonesia maupun pengeluaran surat berharga. Pada kenyataannya, sejak Indonesia mengalami krisis
ekonomi, mulai tahun 1998 utang dalam negeri pemerintah meningkat dengan sangat cepat, utamanya karena pengalihan beban Bantuan Likuiditas Bank
Indonesia BLBI menjadi kewajiban pemerintah serta pelaksanaan rekapitalisasi beberapa perbankan pada tahun tersebut.
Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, karena ketersediaan data, maka ruang lingkup penelitian ini akan dibatasi hanya untuk utang luar negeri, dan yang
dilakukan oleh pemerintah saja. Disamping itu, ruang lingkup analisis dalam penelitian ini hanya mencakup
landasan kebijakan pemanfaatan utang luar negeri, kriteria pemanfaatan utang luar negeri, serta perspektif utang luar negeri pada pembangunan ekonomi Indonesia,
khususnya di beberapa sektor utama yang akan menjadi pokok bahasan, yaitu sektor pendidikan, sektor kesehatan, sektor pertanian dan pengairan, sektor energi
dan pertambangan, serta sektor perhubungan dan transportasi. Beberapa keterbatasan lain dalam penelitian ini, yaitu:
1. Data terkait dengan indikator makro, indikator pembangunan sektoral, pendapatan dan belanja negara serta data utang luar negeri pemerintah yang
berbeda-beda dari instansi yang terlibat dalam pengelolaan utang, antara lain Bank Indonesia, Departemen Keuangan, Bappenas, BPS dan dari kreditur.
2. Utang dalam negeri pemerintah baru dimanfaatkan secara terstruktur beberapa tahun belakangan ini, sehingga penelitian ini dibatasi pada lingkup utang luar
negeri dan yang dilakukan oleh pemerintah saja. 3. Utang umumnya bersifat jangka panjang, dan investasi yang dibangun
membutuhkan waktu yang lama untuk dapat dievaluasi dampaknya. 4. Kurangnya data penggunaan dan pembayaran utang luar negeri pada sektor-
sektor di luar sektor pendidikan, sektor kesehatan, sektor pertanian dan pengairan, sektor energi dan pertambangan, serta sektor perhubungan dan
13
transportasi menyebabkan sektor-sektor tersebut sulit di analisa satu per satu, sehingga digabungkan menjadi satu kelompok sektor pembangunan.
5. Mudahnya fluktuasi nilai tukar mata uang dan perubahan tingkat suku bunga sehingga sulit untuk diprediksi fenomenanya, baik dalam jangka pendek
maupun jangka panjang. 6. Tidak adanya data yang valid untuk menghitung kebocoran penggunaan utang
luar negeri sehingga pendekatannya adalah berdasarkan pengalaman empiris melalui opini dan pendapat para ahli ekonomi Indonesia.
3
II. SEJARAH DAN PERANAN UTANG LUAR NEGERI
2.1. Utang Luar Negeri Swasta
Sejak tahun 1996, posisi utang luar negeri swasta mulai mengalami peningkatan. Pada tahun tersebut nilai utang luar negeri swasta telah mendekati
nilai utang luar negeri pemerintah yaitu sebesar USD 54.9 miliar. Tahun-tahun berikutnya posisi utang luar negeri swasta masih terus mengalami peningkatan
hingga tahun 1999. Sejak tahun 2000, posisi utang luar negeri swasta mulai menunjukkan kecenderungan menurun. Perkembangan posisi utang negeri swasta
ini menjadi gambaran bahwa peningkatan utang luar negeri Indonesia pada periode 1996-1999 tidak saja disebabkan oleh peningkatan utang luar negeri
pemerintah tetapi juga utang luar negeri yang diadakan oleh swasta. Peningkatan posisi utang luar negeri swasta tidak terlepas dari melemahnya
nilai tukar Rupiah terhadap Dolar Amerika Serikat sejak pertengahan tahun 1997, disamping
lemahnya pengendalian
atau kontrol
pemerintah terhadap
perkembangan utang luar negeri swasta. Disamping itu, peningkatan utang luar negeri swasta juga tidak terlepas dari tersedianya sejumlah instrumen utang
jangka pendek di pasar keuangan dengan tingkat bunga yang lebih rendah dari tingkat bunga dalam negeri dan kemudahan untuk mendapatkannya.
Peningkatan utang luar negeri swasta ini akhirnya mendorong kewajiban pembayarannya meningkat dengan tajam. Sampai dengan tahun 1995, kewajiban
pembayaran utang luar negeri swasta USD 7.3 miliar masih lebih rendah dari kewajiban pembayaran utang luar negeri pemerintah USD 9.1 miliar. Namun,
sejalan dengan melemahnya nilai tukar Rupiah terhadap Dolar Amerika, kewajiban pembayaran kembali utang luar negeri swasta juga mengalami
peningkatan. Sejak tahun 1996 kewajiban swasta mulai melebihi kewajiban pemerintah, dan kondisi ini terus berlanjut sampai tahun 2001, seperti terlihat
pada Gambar 1. Dari uraian di atas dapat dikatakan bahwa pengendalian utang luar negeri
swasta merupakan bagian yang tidak dapat dipisahkan dalam manajemen utang luar negeri. Pelajaran dari krisis menunjukkan bahwa tidak adanya pengendalian
utang swasta menyebabkan membengkaknya utang luar negeri Indonesia.