III. TINJAUAN PUSTAKA
3.1. Teori Utang
Pada bab ini dijelaskan beberapa teori yang mendasari keberadaan utang pemerintah. Beberapa pendekatan terkait dengan pengadaan utang adalah teori
Two-Gap Model, pembiayaan defisit serta permintaan dan penawaran utang. Selanjutnya akan diuraikan pula konsep solvabilitas, kesinambungan fiskal serta
kesinambungan dan kedinamisan utang debt sustainability and debt dynamic.
3.1.1. Pendekatan Teori Two-Gap Model
Menurut Daryanto 2003 dan Bappenas 2004, pembahasan tentang utang luar negeri dapat dijelaskan dengan kerangka teori Two-Gap Model yang
menunjukkan bahwa defisit pembiayaan terjadi karena tabungan lebih kecil dari investasi swasta I-S = resource gap, dan defisit perdagangan terjadi karena
ekspor lebih kecil dari impor X-M = trade gap. Disamping itu, masih ada defisit dalam anggaran pemerintah karena penerimaan pemerintah dari pajak lebih kecil
dari pengeluaran pemerintah T-G = fiscal gap. Kondisi ini dapat didekati melalui persamaan pendapatan nasional Keynes untuk perekonomian terbuka,
dimana hubungan antara defisit investasi swasta, defisit anggaran pemerintah, dan defisit perdagangan dapat dijelaskan sebagai berikut:
M X
G I
C Y
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1
M X
A Y
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 dimana :
Y = Pendapatan Nasional X = Ekspor
C = Konsumsi Swasta M = Impor
I = Investasi Swasta
A = Absorpsi domestik G = Pengeluaran Pemerintah
Jika tidak ada transfer dari luar negeri net current tranfer, maka keseimbangan barang dan jasa tersebut merupakan neraca transaksi berjalan CAB
current account balance yang dapat ditulis sebagai: Current Account Balance CAB = Y
– A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3
37
Surplus transaksi berjalan merupakan kelebihan atas pengeluaran pendapatan dalam negeri YC+I+G yang juga merupakan akumulasi cadangan
devisa foreign asset, sedangkan defisit neraca transaksi berjalan akan merupakan hubungan antara defisit pemerintah dan defisit swasta YC+I+G.
Defisit transaksi berjalan ini berarti harus dibiayai dengan utang luar negeri atau penjualan obligasi yang keduanya merupakan akumulasi kewajiban pada pihak
luar negeri. Persamaan-persamaan seperti tersebut diatas dapat diperluas dengan
memasukkan pajak T dan pengeluaran pemerintah G, menjadi:
G T
I C
T Y
CAB
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4
G T
I S
CAB
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 dimana tabungan S merupakan kelebihan dari disposable income Y-T-C,
sedangkan T-G menunjukkan surplus anggaran pemerintah. Persamaan 3.5 disebut juga Two-Gap Model, dimana keseimbangan
traksaksi berjalan CAB ditentukan oleh selisih tabungan-investasi domestik S-I Gap dan defisit fiskal T-G. Dalam persamaan ini dapat saja terjadi hubungan
kausal dalam arti jika terjadi ketidakseimbangan internal yakni pada sektor pemerintah dan atau sektor swasta, S-I + T-G, maka akan terjadi gangguan
keseimbangan eksternal, yakni pada sektor perdagangan yang akan mempengaruhi neraca transaksi berjalan.
Hubungan antara keseimbangan transaksi berjalan dengan akumulasi cadangan devisa dapat dijelaskan dengan asumsi anggaran pemerintah berimbang
T=G. Jika neraca transaksi berjalan mengalami surplus, berarti tabungan domestik melebihi investasi domestik sebesar surplus neraca transaksi berjalan
tersebut. Kelebihan tabungan tersebut diinvestasikan di luar negeri yang diperlihatkan dengan akumulasi cadangan devisa. Sebaliknya jika neraca
transaksi berjalan mengalami defisit, berarti investasi domestik lebih besar dibandingkan tabungan domestik sebesar defisit transaksi berjalan. Defisit neraca
transaksi berjalan tersebut mendorong dekumulasi cadangan devisa. Sementara itu, jika nilai tabungan domestik sama dengan investasi
domestik S=I dan terjadi defisit anggaran pemerintah, maka defisit anggaran
38
pemerintah tersebut harus dibiayai dengan utang luar negeri, demikian juga sebaliknya jika terjadi surplus anggaran. Dari penjelasan di atas, maka dapat
ditulis persamaan sebagai berikut: CAB - = Total Capital Inflow + International Reserve Lost . . . . . 3.6
Persamaan ini menunjukkan bahwa defisit transaksi berjalan akan dibiayai melalui pemasukan modal dan atau melalui penggunaan cadangan devisa. Pada
tingkat defisit tertentu, utang luar negeri dapat digunakan untuk membiayai defisit transaksi berjalan tanpa mengurangi cadangan devisa bank sentral.
Kedua persamaan terakhir di atas menyatakan bahwa kenaikan utang untuk membiayai defisit transaksi berjalan berhubungan dengan kelebihan
investasi domestik terhadap tabungan domestik. Kesenjangan tersebut terjadi karena: 1 investasi yang terus meningkat secara berkesinambungan dengan
tingkat tabungan yang relatif tetap, atau 2 penurunan tabungan karena kenaikan konsumsi relatif terhadap pendapatan dengan tingkat investasi yang relatif tetap.
Kemungkinan pertama memberikan implikasi bahwa suatu negara meminjam untuk mengakumulasikan modal untuk investasi agar dapat
meningkatkan pendapatan di masa depan. Pada kemungkinan kedua, suatu negara meminjam untuk mengakumulasikan modal untuk membelanjai pengeluaran
konsumsi sekarang yang belum tentu mempunyai dampak positif pada pertumbuhan ekonomi. Jadi pada kemungkinan pertama, kecil kemungkinan
terjadi kesulitan pada pembayaran kembali utang selama investasi yang dilakukan adalah feasible dan profitable sehingga akan memberikan kenaikan penerimaan
di masa depan. Sedangkan pada kemungkinan kedua, utang untuk kepentingan konsumsi tidak memberikan kemungkinan yang jelas tentang kemampuan
membayar utang di masa depan. Jika investasi dan tabungan dipecah menjadi sektor publik dan swasta,
maka utang luar negeri berguna untuk membiayai sebagian dari investasi domestik yang tidak dapat ditutupi tabungan domestik dan atau sebagian
pengeluaran pemerintah yang tidak dapat dibelanjai oleh penerimaan pemerintah. Dampak utang terhadap anggaran pemerintah dalam kaitannya dengan
pembayaran bunga dan cicilan pokok utang adalah bahwa pembayaran bunga dan cicilan pokok utang debt service merupakan item yang negatif dalam neraca
39
pembayaran dan juga merupakan penurunan pada cadangan devisa. Lebih jauh lagi, jika defisit anggaran tidak digunakan untuk membiayai pengeluaran yang
mendorong pertumbuhan, maka pada masa depan akan terjadi dimana pajak digunakan untuk membiayai debt service dari utang-utang sekarang atau dengan
kata lain pembayar pajak domestik harus membayar pada bank atau pemerintah asing untuk membayar utang negara. Hal ini biasanya merupakan hal yang tidak
feasible secara politis. Dengan demikian jika utang telah menumpuk sampai suatu titik tertentu, pemerintah mungkin akan menempuh jalan dengan menambah
utang baru untuk melunasi utang lama. Menurut Bappenas 2004, dengan kerangka Two-Gap Model di atas
tersirat bahwa bila suatu negara berada dalam keadaan dimana neraca transaksi berjalannya X-M mengalami ketidakseimbangan maka dibutuhkan aliran modal
masuk capital inflows. Capital inflows tersebut dapat diarahkan ke sektor pemerintah G untuk
mengatasi defisit T-G dalam bentuk pinjaman luar negeri. Capital inflows dalam bentuk pinjaman luar negeri akan menimbulkan masalah karena meningkatnya
belanja pemerintah akan mendorong turunnya tabungan S dan naiknya impor M. Karena itu pinjaman luar negeri perlu diinvestasikan secara produktif untuk
kegiatan-kegiatan yang menghasilkan tingkat pengembalian devisa yang tinggi guna menutup pembayaran bunga.
Dalam konteks inilah Indonesia melakukan pinjaman luar negeri. Sumber pendanaan dalam negeri seperti tabungan saving dan pajak tax belum dapat
digunakan untuk memenuhi kebutuhan untuk pendanaan pembangunan. Pinjaman luar negeri digunakan untuk menutup selisih tabungan dalam negeri
dengan investasi S-I dan menutup kebutuhan devisa akibat selisih pendapatan ekspor dan pengeluaran impor X-M. Pinjaman tersebut memungkinkan
pemerintah Indonesia untuk meningkatkan pengeluaran lebih tinggi dari yang dapat dilakukan dengan harapan tercapainya pertumbuhan ekonomi yang tinggi
dan pencapaian kesejahteraan rakyat. Untuk mengurangi dampak masuknya capital inflows ke sektor pemerintah terhadap neraca pembayaran, Pemerintah
Indonesia mengambil kebijakan untuk mengutamakan penggunaan pinjaman luar negeri hanya untuk pengeluaran pembangunan.
40
Capital inflows juga dapat diarahkan untuk mengatasi defisit pada sektor swasta S-I dalam rangka menaikkan investasi. Berbeda dengan aliran modal ke
sector G, aliran modal ke sektor I akan mendorong naiknya ekspor. Namun hal ini perlu didukung kebijakan reformasi struktural untuk meningkatkan investasi.
3.1.2. Pendekatan Pembiayaan Defisit